发改委专家：改革不是为了给铁路脱困

2013年03月22日 07:46
来源：北青网作者：陶舜

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制表/陶舜

3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，我国将实行铁路政企分开，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司，不再保留铁道部。17日上午，铁道部低调摘牌，换上了“中国铁路总公司，的牌子。中国铁路改革的背景如何？改革的目标是什么？改革下一步该怎么走？都是很多人关心的问题。

访谈者：陶舜

受访者：刘斌国家发展和改革委员会综合运输研究所交通运输管理室主任

铁路改革其实一直在进行

青评论：新一轮铁路改革已经启动，您认为铁路改革的总体背景是什么？

刘斌：中国铁路的改革其实时间跨度很长。从拥有铁路的这一百多年，它就不停地在变化之中。铁路系统政企合一的模式，也已经存在了60多年。1949年1月10日，铁道部正式成立，当时是为了战事需要来搞这个事情，然后就一直延续下来。因此一开始就有很强的半军事化色彩，所谓“高、大、半军事其中的“半军指的就是军事化。

这跟当时铁道部成立之初的背景有很大关系。这种模式在当时是很好的，也符合当时计划经济的情况。铁道部成立后，一直到1986年，铁路开始搞大包干，进行了一系列的改革。因此，铁路改革是一个不断延续的过程，并不是这十年才开始改革的。

铁路改革总体上经历了一个转折。在以前的改革中，主要是针对铁路行业内部进行调整。比如大包干、撤销分局、网运分离，基本上是由下至上的改革。但这些改革一直没有办法解决铁路和国家的关系问题，因为政企关系问题在行业内是没有办法解决的。

而这轮的改革，是由上至下的改革，和以往很不一样。首先针对铁路和国家的关系问题，设计了由上至下的改革路径，基本上明确了行政和企业的边界。这次改革比铁道部以往的历次改革力度要更大，调整的关系也不一样，调整的层次也是最高的。

青评论：您之前提到的“大包干”是一种什么样的改革方式？

刘斌：铁道部希望通过改革来减轻铁路的财政负担, 实行“投入产出、以路建路”的经济责任承包制，打破了国家对铁路“收支两条线”的财务体制，使铁路企业财务从国家财政中分离出来。将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任大包干。

原来铁路是上缴利润的，根据“大包干”方案，铁路不再将全部运营收入上缴中央，而是以承包责任制的方式每年上缴5%，其余收入归铁路系统。

铁路的发展有自身规律

青评论：我国铁路的改革路径与世界上其他国家相比是不是都有一些共同的规律？

刘斌：是的，铁路改革都是有迹可循的。在全世界大范围内，它经历了几个大的过程。

最开始铁路都是企业，所有国家都是一样的，美国、欧洲、日本都一样。所以很多人讲铁路的公益性和政府的联系，其实这都是后来才有的，这样的关联产生于一战、二战时期。

我国最早的铁路唐胥铁路(1881年5月开修，11月完工)就是民营的，从唐山到胥各庄(即今河北省丰南区)。

我国铁路在清朝末期才搞的国有化运动，这就是四川的护路运动，当时清政府强行收购四川人在各地投资的铁路股权，大家护的就是私人投资的四川铁路的股权。

在一战、二战期间，全世界都采取了铁路国有化的措施，这跟整个战事期间的特殊情况有很大关系，这里包括战备需要以及恢复战后经济更需要铁路运力。

更值得关注的铁路改革，实际上是在上世纪八十年代末，搞的一次全球范围内的国有企业市场化改造潮流。铁路是最具有代表性的行业。日本、加拿大、阿根廷、新西兰等很多国家都在搞市场化改造。

这个阶段的改革是要解决两个问题，一个是对铁路和国家的关系作重新调整，铁路重新成为企业。二是成为企业以后不能让铁路成为垄断企业，要引入竞争机制。

青评论：历史上，为什么会发生铁路从民营到国营的不断反复？

刘斌：不同的历史时期有不同的情况。清朝是民营，国民党时期是国营，现在是国营。这跟时代的发展相适应，其实其他国家也都差不太多。基本上也是企业和国家关系的不断调整。我们搞市场经济体制，大型的经济企业就要按市场化的要求来运作。

形成市场机制最重要

青评论：我国铁路的现状与欧洲或其他国家相比，有什么特殊之处？欧洲已经实现了“网运分离”，但中国的网运分离改革却停止了？

刘斌：“网运分离”模式为什么在欧洲很成功？主要是在建立欧盟的大背景下，各国铁路之间有互联互通、相互过轨的要求，并且这个模式符合欧洲各国铁路的特点，欧洲国家国土面积都很小，线路较少，很难形成竞争的区段，而用这种模式可以通过不同的运营主体来实现竞争。

我国的情况大有不同，我国平行线路非常多，我们不需要“网运分离”也可以实现竞争。“网运分离”反而会导致行业过度竞争。我国曾在2003年试过搞“网运分离”也后来由于多种原因就停止了。

网运分离改革，分离不分离，其实只是一个形式问题。从根本上来说，铁路还是要互联互通，便利运输。我们国家长期运能不足，这就导致了谁有运能谁就获益，在供不应求的情况下，要真正实现相互竞争是难的。

我个人认为，运能充足才适合搞网运分离。运能不足的话，就会有很多的问题，比如上面公司和下面公司的运价问题，定价机制有可能过高或过低，会使得下部利益和上部利益很难去平均。

不过，我认为是不是网运分离都不重要，最重要的是，我们要形成市场化的机制，要通过市场运行找到合理的组织模式。

改革的问题，所谓技术层面的障碍，都是部门利益在作怪。现在铁路改革的大好布局才刚刚开始，目前还只是国务院层次进行改革，后面的改革还很多。

垄断并不能提高铁路效率

青评论：您讲过完成整个改革至少需要十年？以五年为一个阶段。2013年至2018年为第一阶段，主要做铁路管理体制的改革；2018年至2023年为第二个阶段，主要确认市场主体地位，形成现代企业制度。

刘斌：是的，这已经算是快的了。改革的任务目标，要看你怎么考虑。如果只是单纯的职能划分，那很快。如果是要把铁路搞好，提高效率效益，以适合经济发展的要求，那么我们还差得很远。

我觉得，从综合运输这个行业来看，跟公路等其他形式相比，铁路的发展相对还是慢的，无论是从数量上还是质量上而言。这跟政企合一有很大的原因。

青评论：为什么过去铁路的垄断并没有让它发展得更快更大？

刘斌：垄断不一定就能做大，垄断体制的利益并不在于要把行业做大。经济学上讲，垄断的最大动因是提高它的投入产出比，它提供的市场价格一般偏高，而产品数量又偏低，高出来的这部分就叫垄断利润。

我国目前的铁路服务至少数量上是不足的，服务也是不够的。不仅是春运，平时也是有问题的，提供的产品离市场的需求有一定的偏差，你想买的票很难买到，同时还有大量空位。它有很多其他方面的问题，不仅是政企合一的问题，比如市场化机制不够的问题。如果把这些问题都解决掉，就要涉及铁道部的管理体制，铁路行业的竞争机制，包括铁路企业也得重新转变观念。

按照现在的经营方式去经营，说铁路行业服务态度比较好的人，恐怕不太多。这个只有靠市场竞争才能改善。就像服务业，几十年前的计划经济体制下，服务业的服务也很差，但现在都很好了，因为市场竞争会发挥很大的作用。

转变观念比换牌子更难

青评论：今年1月份，铁道部部长盛光祖曾提过四个改革方向，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。对此该如何理解？

刘斌：政企分开和政资分开，比较容易理解。这两个是同步的，企业成立靠资产，要切断政府资金和企业资金的联系。企业主要是体现在资产上，现在政资分开基本做完了，挂牌以后，资产都已经划归总公司，政府没有资产，无非一些办公设备等。

像政事分开，就是铁路的事业单位改革。铁路系统里面原来有很多单位，一些已经分完了。但还有一些事业单位，比如研究所、报社、文工团等，但这些倒不是大问题，因为全国都在搞事业单位改革，铁路系统完全可以跟全国一起调整。

最难的就是职能调整。机制调整要比换牌子更难，思想和工作方式的转变，整个行业要适应企业化的机制。像中铁总公司这样的企业，不是一般意义上的企业，它既要有适应市场的灵活性，又有大企业应承担的社会责任。

青评论：在这次的改革中，中铁总公司承接了经营性资产和债务，有人认为这只是换上了企业牌子的铁道部，您对此怎么看？

刘斌：这样的一种变化不是一天就能变的。它以后的运作机制还是要发生变化的，职能职权都会发生变化。我们不要寄希望于牌子一换，人马上就变。我们的改革是一个平稳推进的过程。

铁路改革如果仅仅到总公司就停止了，那么当然它一定还是垄断的。我们要给铁路和社会一个过渡，因为铁路发展改革的任务很重，需要的时间也很长。

所以不能想当然的认为，政企分开后很多问题马上就能得到解决。现在只能说，制度性的障碍已经初步解决，其他的障碍依然存在，甚至其他的障碍可能会更突显。

铁路改革是历史性的责任，对于搞铁路的人，在这样的铁路行业大变革的时代，面临很多挑战。还有很多问题不仅仅是政策调整可以解决的，面对复杂的现实环境，要具体问题具体分析。

青评论：改革进一步推进以后，中铁总公司是否面临拆分？

刘斌：我觉得最终还是要分的。把竞争引进来，把行业规则做好。在它还是垄断企业的时候，政府要把它监管好，逐渐打造成有一定竞争力的行业。现在要把过渡期搞好。等到真正改革到位以后，人的习惯改变过来后，就会是一个稳定状态，所以要平稳过渡，对机制进行转换，这要经过若干年，任务比较繁重，要做的工作还很多。

改革不是为了给铁路脱困

青评论：有人说这次的铁路改革是为了给铁路脱困，您认同这样的说法吗？

刘斌：这里需要再次说明一下铁路改革的核心问题，不是为了给铁路脱困，让社会为铁路买单。改革的核心是如何更好地为社会服务，如果改革后票价更贵了，服务还是很差，那么改革就失败了。要看到铁路通过自身的努力，可以提供性价比更高的铁路服务，这是我们希望看到的。

比如公众最关心的票价问题，这个不能单说涨价好或不好。举例来说，如果物价都在上涨的话，铁路也适度涨价，当然是正常的了。如果涨幅远远高于其他物价，这就不正常了。

政企分开以后，对财政也提出了现实要求，公益性的那部分怎么办？当然不能让企业来出标准，应该按照公共财政的原则来制定。这个标准原则和使用情况，以及资金的额度，如果不涉及国家秘密的话就应该公开。

青评论：您认为铁路部门的改革下一步该往何处去？

刘斌：改革的真正目的是提高铁路的竞争力，解决很长时间以来铁路不能适应社会经济发展的需求、不适应综合运输发展的需求、不适应大众对铁路的要求等问题。

改革大方向基本上有三个。第一是铁路和政府的关系，第二是行业内部的垄断和竞争，第三是铁路企业怎么去组织，是网运不分还是分离。现在大的方向基本是明确的，产业组织是要竞争的，企业边界是要有利于提高企业效率和竞争的，这几个条件都符合，就是一个好的结果。企业的效益是否提升了，铁路的运价和公路等其他运输形式的运价，是不是一个合理的关系。铁路的发展是不是更好了？如果都实现了，就是一个很好的改革模式。

现在的问题仍是票不够，运力配置有问题。便宜的车没有，剩下的都是性价比不高、很贵的车次。同样一条线路，有些天天供不应求，有些天天上座率不够。就是要把这些关系理顺，让市场需要的车越来越多，就是一个好的结果。

现在改革的大环境也比较好，李克强总理讲改革是最大的红利。包括国家政府机构职能转变，也不是铁路部门一家。所以，职能转变会强化对于公众的服务。

青评论：您认为铁路改革存在理想模式吗？

刘斌：没有哪一种模式是最好的，只能说其中一种模式会是适合中国的，尤其是适合中国的某一个阶段的。现阶段，可能这种最适合，既实现了改革，又保持了稳定，并且为下一步改革打下了基础。我们改革追求的是实际效果，不是追求所谓的什么方式。

要靠自身发展解决问题

青评论：很多人关心农民工春运回家难问题，甚至有人建议要给农民工进行票价补贴。您对此怎么看？

刘斌：这里需要注意的是，我们不能事事都靠补贴，财政是从老百姓口袋里拿钱的。所以补贴不是一个解决问题的根本办法，补贴只是转移支付。如果这个社会靠补贴过日子，国家就要破产。补贴不是万能药。

铁路要多安排运力，加快发展，大刀阔斧地改革。只有运输能力发展好了，才能够改善运输。根本还在运力的增长，如果运力不增长，就没办法解决根本问题。

青评论：您对民资进铁路系统持有什么样的观点？

刘斌：民资进来肯定应该鼓励。民资进入也是铁路市场化改革成功的标志。现在其实也在进，有的赚到钱，但会有些困难，以后会好很多。过去国铁既是运动员又是裁判员，所以别人进来当然很困难，经营受制约会多一点。

文/陶舜

中国铁路改革小史