此次铁路改革应通过竞争来解决既有问题

2013年03月26日 01:50
来源：21世纪经济报道作者：宋菁

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本报记者宋菁广州报道

铁路改革“政企分开”的第一步终于迈出。

3月10日公布的大部制改革方案，明确将铁道部一分为三：部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司，负责铁路的运营、建设以及承担铁路安全生产主体责任；规划、政策制定等部分综合性管理的职能划给交通运输部；部分安全生产监督的职能由隶属于交通运输部的国家铁路局承担。

国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示，过去30年的铁路改革只是计划经济体制下的国有企业改良，今次改革却是着眼于产权关系，通过市场化的方式、竞争的方式来解决既有铁路问题，这与过往改革的方向截然不同。

他个人认为，这一次铁路改革，原铁道部政府那一块职能应该加快改革，不仅仅要把职能划拨出去，还要尽快建立行政管理部门对铁路运输企业的监管机制。

综合运输研究所近期完成了一份关于铁路改革总体方案的研究课题，将上报至决策层，刘斌是这份课题的主要参与者。

本报将通过系列访谈分享他们的研究结论，以及这些参与了铁路改革讨论的研究人员的个人观点。

“铁路原有改革只是计划体制下国企的改良”

《21世纪》：你如何评述这一次铁路改革？这和过往的铁路改革有何不同？

刘斌：这需要从中国铁路长期存在的既有问题谈起，这次改革并不是中国铁路的第一次改革，但是这次改革可以说是铁路长期存在问题的解决途径发生了极大变化。

第一，中国铁路长期发展较缓慢，运能不足，一票难求一车难求的状况长期存在，目前铁路客货运周转量、发送量和市场份额下降的趋势仍然没有得到根本的扭转，还在下降。

第二大问题，铁路对市场的适应程度较差。直观感受上看，低票价的、我们想买的票都很难买到，高票价的却常常有富余，这说明产品的设置和市场的需求还有很大距离。另外，铁路的定价体系与市场的契合度也很差，当前铁路一般是根据车体的情况来定价，如果是动车就定价高，一般空调车就低一些，票价和运行速度没有直接挂钩。有些动车和特快车的运行速度是差不多的，价格差别却很大。

第三，铁路整体的经济效益持续下降，亏损日益常见。

第四个，铁路是一个封闭的系统，这样的封闭性，增加了很多社会的成本，铁路与其他运输方式的衔接并不顺畅，不论在场站的建设上还是运输的组织上都存在问题。

这些问题长期存在，铁路自身在运能不足和服务质量低的问题上做出了改进。比如，1978年标志性的“大包干”，此后铁路企业转换经营机制、成立广铁集团和其他几个公司，1998年又搞了主辅分离，五大公司脱离铁道部，1999年，搞了21项权力下放，2001年搞了生产经营责任制，2002年和2003年搞了网运分离和撤销分局等等。2003年开始搞快速发展，关注投融资的改革。

梳理这些改革你会发现，这些改革改的都是铁路内部管理，无论是经营责任制、简政放权还是撤销分局，都是铁路内部的权力重新调整和分配，这种改革，我们认为不是一个真正意义上的改革。假如我们把铁路的改革目标定义为建立现代企业制度的话，那它至少包括以下几个层面：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。而目前铁路此前的所有自发改革都集中在管理科学这个层面，它的改革实际上是着眼在建立现代企业制度的最末端，而产权问题不解决，职能问题不解决，后面的问题很难解决。

这与国企改革一样，国企改革的最终成功就是产权改革。就是要在建立政企分开的基础上来建立现代企业。所以说，我们能看清，铁路原有的改革只是在计划经济体制下国有企业的改良。这个改革与这一次从分拆铁道部入手的改革是有本质意义的不同。今次改革是从产权关系上着手，而非从管理科学、更好调配资源这一角度入手。

过往的改革不能与此次改革相提并论。

“通过市场化、竞争的方式来解决”

《21世纪》：新的改革在解决铁路上述四大问题上会有哪些不同？

刘斌：发展不足和经营不善的问题，是有核心根源的——行政和经济的垄断，这是其一；其二是以行政的方式来发展，发展的资金来源自然不足。财政的相对匮乏、大国企的管理方式加上行政化管理，成本控制就更难，这就导致了社会资本的投入不足、没法进入。当时为了解决这些问题，在政企合一的机制下，也采取了一些办法。

第一个发展不足的问题，采取了大举负债或者是放慢建设速度。八九十年代铁路也曾出现过放慢建设速度，一年只修几十公里。越放慢建设速度，铁路运能就越紧张，这不符合全社会发展的诉求。在垄断情况下，社会资本无法进入，最后只能选择大举负债加快发展。所以当前的铁路高负债是有体制原因的。

第二，在原有铁路的情况下，铁路长期面临着成本的上升，它主要的解决方式是涨价，铁路客货运都在涨价。

第三，铁路缺少服务意识、市场意识差，这在传统方式下，主要是通过内部管理解决，包括下放一些权力给站段。

这都是传统的政企合一体制下的

解决办法，而现在要考虑的是在政企分开的情况下，怎么解决过去长期存在的问题。比如运能不足，不是通过负债，而是希望引入外部投资，这就包括引入民间资本，包括调动地方政府的积极性，通过外部投资的引入，铁路高负债建设的问题才有可能解决。因为铁路这个行业并不适合特别高的负债去发展。

第二，针对经营亏损，政企合一的情况下主要是通过涨价，而市场化的方式主要是通过成本控制，所有的历史都表明，竞争性的行业，成本控制都是比较严格的，垄断的行业，成本控制都很差。靠内部约束远远不如靠外部竞争约束来得强。

第三，对市场的适应度，服务质量的提升，这也来源于企业间的竞争，而非来源于上级部门的督导和检查。

政企分开后的改革后，就形成了一个解决铁路既有问题的思路，就是公平公开引入社会资本，公平公开的环境形成市场竞争，铁路改革的路线基本就出来了，也就是市场化的改革方向。

综上所述，今次改革与既有改革是完全不一样的改革，方向也是不一样的方向，解决问题的思路也是不同的思路。过去的改革可以归结为加强内部管理，加强人的责任性，通过提高人的待遇来提高人对企业的适应和服务水平，而新的改革应该通过市场化的方式、竞争的方式来解决既有铁路问题。

“尽快建立对铁路运输企业的监管机制”

《21世纪》：你所说的市场化的改革，其具体改革步骤该如何设置？在第一步分拆铁道部兑现后，下一步该启动哪些配套改革？

刘斌：市场化的改革需要建立市场化的环境，那么前提条件，就是要建立一个与市场化运营相适应的政府环境，就要改革铁路行政管理的垄断，政府不改革，企业是改不了的，政府职能转变了，企业才顺畅。所以市场化改革政府和企业两方面都要同时进行，对铁路改革来说，政府应该先行。

我个人感觉，这一次铁路改革，原铁道部政府那一块职能应该加快改革，不仅仅要把职能划拨出去，还要尽快建立行政管理部门对铁路运输企业的监管机制，现在看来，这块还比较弱。过去铁路都是自己管自己，现在要形成外部对其的监管体制，安全这部分尚好，明确是铁路局在管，而运营、不正当竞争和关联交易暂时还没有明确谁来监管。

这些显然就是下一步要干的事，要不然，中国铁路总公司就变成一个巨大的垄断企业，会比过去的情况更糟糕，这种没有监管的大垄断企业，比政企合一时代更差，政企合一时其实还是有约束的，虽然这个约束不是很强。

《21世纪》：中国铁路总公司仍为正部级，国务院直管，有批评认为，分拆铁道部这第一步改革“换汤不换药”，你如何看？

刘斌：这只是一个过渡，一步到位的改革并不现实，过去五六十年形成的管理体制要一下子转变难度太大。我们既要改革，也要稳定和发展。现在我们把改革和稳定维持好，待改革初步完成后，再解决稳定和发展的关系。现在的总公司是一个保持稳定的最好形式，铁路的投资、运输、人员、债务问题，都需要有一个总公司来做过渡。

下一步，还有诸多问题需要一步一步解决，比如运输组织的问题，投资的问题，债务的问题，人员的问题。在此之前，政府的规划和监管的职能应先建立起来，然后再把企业层面的问题一步一步解决。

所以我个人感觉改革的时间其实是蛮长的，不是改革一两次，改革一两年就能完成。世界上各个国家的铁路改革最快的是5年，最慢的进行了十几年。

我个人预计，铁路总公司可能还会存在数年，待交通部和铁路局的“三定”方案明确后，其他的职能估计会先暂时划拨到铁路总公司，不适合总公司管的，后续再一步一步拿出来。