铁路改革制度性障碍已扫清安全生产弊病难遏制

2013年04月01日 06:44
来源：人民日报作者：陆娅楠

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3月，与共和国同岁的铁道部正式退出历史舞台。在小修小补式的改革屡屡无疾而终后，中国铁路终于驶入了政企分开的改革正轨。

政企分开，启动改革——

理顺铁路与国家的关系，扫清了铁路改革的制度性障碍

3月10日，国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留。其原有职能被一分为三：拟订规划和政策的行政职责划入交通运输部；其他行政职责由新组建的国家铁路局承担；原有的企业职责则归入新组建的中国铁路总公司。新一轮中国铁路改革破冰起航。

“撤销铁道部，从政企分开入手改革，这是比以往都更高级别的改革，展现了决策者政治勇气与决心。”发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌说。

铁道部一直被视为我国计划经济的最后堡垒。它统管中国铁路的规划、投资、建设、监理、运营以及安全，既是行业监管者，又是被监管者。这种高度集中、统一指挥、半军事化的管理体制，保证了我国85%的木材、85%的木原油、60%的煤炭、80%的钢铁，以及粮食、化肥、棉花等农资的低成本运输，在应急抢险及国土开发上发挥了极大的优越性。

然而，在市场经济环境中，这种僵化的管理体制也暴露出种种弊端——

铁路发展需要大量资金，社会资本却被排斥在外。截至2012年底，铁道部已背负逾2.6万亿的债务，资产负债率超过61%，在建项目举步维艰。

运输市场瞬息万变，铁路却长期执行计划价格，按计划调度运输，导致“一车难求”、“一票难求”与资源闲置并存，像高铁商务座等性价比不高的运输产品大量存在。最终，产能严重不足的铁路，却陷入了“越建设、越亏损”的经营怪圈。

铁道部要调动地方路局的创收积极性，但又实行统收统支的资金管理体制，地方铁路局利润全部上缴，结果是“三个和尚没水吃”，铁路全行业亏损多年，服务质量一直被社会诟病。

“火车头”还拖着新型工业化、信息化、城镇化的后腿。2010年，我国银行卡消费额已占社会消费品零售总额的三成多，网民数量已逾4.57亿，而长期封闭发展的铁路系统，直到次年才实现刷银行卡购票、网络购票。

此外，既是运动员又是裁判员的监管体制，还导致铁路系统权力寻租空间大、安全生产隐患多等弊病难以遏制。

为了破除弊病，中国铁路也曾数次高举改革大旗。从上世纪80年代的简政放权“大包干”、90年代的“资产经营责任制”，到本世纪的网运分离、主辅分离、撤销铁路分局……这些改革无一不是轰轰烈烈开场，却无疾而终。归其原因，正是政企不分的制度障碍。

“事实证明，以建设代替改革的路径是行不通的，在旧体制内修修补补的革新无法适应经济社会的发展需求。政企分开，实行彻底的改革，是中国铁路发展的必然。”北京交通大学交通运输学院教授纪嘉伦表示，去年铁路公、检、法的顺利剥离，为此轮改革创造了有利条件，而撤销铁道部则让此轮改革能更加顺利地推进。

“过去的改革往往停留在铁路内部，没有顶层设计，因此‘下动上不动，动了也白动；下改上不改，还得改回来’。此次改革，首先撤销铁道部，从政企分开入手，实际上是重划了政府与企业的边界，扫清了铁路改革的制度性障碍。”刘斌说。

允许过渡、谨防倒退——

政企分开一定要有具体措施，切勿让“换牌子”成了“摆样子”

政企分开，仅仅是铁路改革的第一步，却无比重要。

在刘斌看来，中国铁路改革大致应分三个层次。第一层，政企分开，理顺铁路与国家的关系；第二层，打破垄断，理顺铁路行业内部关系；第三层，建立现代企业制度，理顺铁路与承运人之间的关系，也就包括公众关心的票价、服务等问题。“第一层是改革的基础。没有第一层改革，其它改革都无法推进，而第二、三层改革能否成功，也依赖于第一层改革是否彻底。”

然而，政企分开也绝非易事。铁路现有资产价值几何，如何评估？铁道部巨额债务由谁埋单，怎么偿还？如何在过渡期维持铁路建设与运营的稳定？旧机构人员如何安置，新企业机构如何调整？一系列具体问题亟待破解，但详细方案尚未出台。“‘政企分开’虽然只有四个字，背后却是一大摊子事，很难一蹴而就。”纪嘉伦说。

以保持铁路稳定为例。一方面，铁路经营仍面临很多困难，新线路的偿债压力很重，但铁路运输秩序与安全却不能有丝毫懈怠。另一方面，“十一五”期间，铁路在政企不分的模式下搞了一轮快速发展。而此次改革打破了传统的部省合作模式，即以少量投资、大量负债、铁道部统管、银行借贷的投融资模式。特别是撤并铁道部后，这种投融资模式的基础瓦解了，而今年全国铁路需要安排的固定资产投资高达6500亿元。在新模式没有建立前，钱从哪里来，大量在建项目如何继续完成，就成了棘手难题。

更大的挑战还来自新组建的铁路总公司。牌子换了，人马未改，机构未调。让坐惯了办公室的人去闯市场，不容易。

“这和国企改革是一个道理，只不过铁路比其他行业晚了20年。”刘斌说，鉴于目前国家铁路的市场化程度还很弱，应该允许改革有一个过渡期，让政府扶上马，送一程。

正因如此，此次改革方案提出，在历史债务问题没有解决前，国家对中国铁路总公司暂不征收国有资产收益。同时，中国铁路总公司组建后，继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行，继续明确铁路建设债券为政府支持债券。对企业设立和重组改制过程中涉及的各项税费政策，按国家规定执行，不增加铁路改革成本。

此外，政企分开、不再保留铁道部，并不意味着政府监管的缺位。新组建的国家铁路局应尽快建立安全生产、标准执行、关联交易、企业申诉等一系列行业督导机制，培育公平的市场竞争环境。

对于享受财政补贴的公益性线路与运输，政府机构也应出台认证细则。除《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中提到的，学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路，铁路还有许多经营性运输与公益性运输混淆不清的地方。例如煤炭运输应是盈利的经营性运输，但电煤又常常被划入“不惜代价保民生”的公抢运”；又如每年春运期间铁路实行停货保客，原本正常的普通客运就又带有了公益运输的色彩。今后，类似这样的运输要不要补贴，怎么补贴，要有相应的评估机制，以保证政府在提供公共运输服务上，既不赖账，也不乱花钱，并防止财政的挤出效应。

“政企分开的技术性工作很多，改革的难度只会越来越高，因此一定要有具体措施和考核标准。否则换牌子就成了摆样子，我们会再次错失改革良机。”纪嘉伦说。

打破垄断，引入竞争——

改革的目标是市场化，核心在于提高铁路造血能力，改变行业经济前景

3月17日，北京复兴路10号，中国铁路总公司挂牌。

3月18日，国务院常务会议讨论通过国家铁路局主要职责、内设机构、人员编制“三定”规定。

尽管政企分开的具体措施密集出台，但铁路市场观望情绪依旧浓烈。一位常年与铁路打交道的民营企业老板坦言，“铁道部虽然没了，可是投资计划、建设管理、运输计划、调度指挥这些核心资源都留在铁路总公司里。人还是那些人，权还是那些权，还是绝对垄断。民间资本与铁路依然很难接轨，铁路行业的发展前景依然不容乐观。

在纪嘉伦看来，铁路改革的目标是让铁路拥有自我造血功能，那么政企分开后，打破垄断，让市场发挥作用已势在必行。

面对铁板一块的“铁老大”，市场早已用脚投票。数据显示，尽管“十一五”期间，铁路迈入历史上建设规模最大、投资金额最高、运营里程增加最快的时期，但是铁路的综合竞争力却不升反降。2012年，铁路货运周转量在全社会货运周转量中的比重已从1991年39.2%下降到16.8%，客运周转量从1991年的45.77%下降到了29.41%。

“行政权力维持了铁路的垄断地位，破坏了公平竞争的市场环境。政企分开后，一定要打破铁路垄断，建立社会资本能参与的公平竞争、共同发展的市场规则。”刘斌说。

回眸世界铁路188年的发展历程，铁路市场几乎都经历了由竞争到垄断，再由垄断到竞争的演变过程。上世纪90年代末，日本铁路实现客货分离，完成股份制改造，由每年需要政府补贴55亿美元变为上缴利税30亿美元。2000年，欧洲铁路联盟各国已实现“网运分离”，即铁路基础设施管理由政府完成，运输服务由铁路公司按商业化原则自主经营、自负盈亏。此外，阿根廷的特许经营与委托经营模式、美国的资产租赁经营模式，都在打破垄断经营后，盘活了铁路资产，扭转了亏损局面。

“尽管各国铁路管理体制的改革模式不尽相同，但核心原则都是打破垄断，放开路权。”在刘斌看来，铁路行业并非规模经济导致的天然垄断。在中国，效益最好的铁路恰恰是朔黄铁路、大秦铁路这样的铁路单线，仅250多公里的金华至温州铁路，目前的年利润都在2亿元。而路权开放原则是与铁路相伴而生的。

早在1825年世界上第一条铁路开通之际，英国国会就颁布了“关于斯托克顿—达灵顿铁路法案”，规定铁路线路要像运河、道路一样，对所有公司开放。尽管其它公司没有路线的产权，但只要得到运输许可并向铁路公司支付费用，就可以从事运输经营活动。这一原则在世界铁路范围内依然普遍适用，更促进了欧洲各国互联互通与高铁的繁荣发展。

“活水才能养鱼。打破垄断，引入竞争，才能提高行业竞争力，改善其经济前景，这也是铁路改革的核心内容与目标。至于是实行网运分离，还是组建区域公司，或是干支线拆分，只要市场机制发挥作用，它会为我们找到最合适中国的铁路运营模式。”刘斌说。