专家分析铁路改革新七道坎解决总公司垄断居首

2013年04月01日 14:56
来源：财经作者：孙林

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铁路系统政企分开了，但铁路改革的路还很长、很艰难。新的铁路体制仍面临诸多难题需要破解

国务院机构改革方案将铁道部职能一分为三：一部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司；一部分属于综合性管理职能和综合交通运输体系有关的部分职能，包括铁路规划、政策、法规等，划给交通运输部；一部分安全生产监管的职能，由新设立的国家铁路局(副部级机构)管理，国家铁路局由交通运输部管理。

目前，中国铁路总公司已经挂牌，国家铁路局正在筹建。64年来中国铁路政企合一的体制终于分开了，应该讲这一次改革在中国铁路史上具有里程碑的意义。虽然这个方案没有什么新意，但却是最平稳的一个方案。对于这个庞大的“铁路帝国”而言，通过总公司、国家铁路局的过渡性安排，既可以保证铁路大动脉的正常运转，又为今后的改革留下了空间。因此，对于铁路系统而言，政企分开了，但铁路改革的路还很长、很艰难。新的铁路体制面临诸多难题需要破解。

中铁总公司的垄断问题

中国铁路总公司负责国有铁路的经营活动，目前国有铁路货物运输量占全国铁路市场80%的份额，属于绝对垄断的地位。客运方面，由于目前各个高铁客运公司事实上难以独立经营而不得不委托相关铁路局经营，这种格局在今后相当长的一段时间内会一直存在。也就是说，客运业务也仍然由国有铁路垄断。

中国铁路总公司进一步改革的任务还很重，首先是要明晰产权，让新组建的铁路总公司 “脱胎换骨”，成为市场经济中真正的法人主体。政府部门应该采取有效措施，总结以前垄断企业改革中的经验教训，避免铁路总公司再出现垄断公司中存在的问题。目前来看，中国铁路总公司的行业垄断地位没有变。因此，要建立铁路行业市场竞争的新体制，首先要解决铁路行业垄断问题。

破解铁路行业垄断，应与市场竞争、企业重组同时进行。铁路企业重组的过程，是培育铁路行业市场竞争主体的过程，也是建立铁路新体制、新机制的过程。在这个过程中，既要考虑到中国铁路在国民经济中的现实地位，也要考虑到中国铁路的未来发展方向。所有这一切，都是建立在对中国铁路现实的基础上所应作出的正确决策。

如何正确认识和评价中国铁路现实，是一个非常复杂的问题，需要下大力气研究论证。对于铁路而言，要形成真正的市场竞争格局还缺乏必要的条件。没有一个企业能够与中国铁路总公司竞争，也没有一个企业能与中国铁路总公司下属的任何铁路企业构成竞争。中国铁路总公司的垄断地位是客观存在的基本事实。

因此，国家一方面应通过严格的监管程序设计，防止中国铁路总公司利用自身的垄断地位侵害其他铁路运输企业和消费者的合法权益；另一方面，也要加大对中国铁路总公司的深化改革力度，通过对其内部铁路企业的重组与结构调整，形成能自主经营、自我发展、自负盈亏的独立新铁路运输企业集群，在内部形成相互间的协作与竞争态势，逐步过渡到行业内外的市场竞争。当中国铁路总公司内部铁路企业集群适应了市场化竞争后，中国铁路总公司作为特殊时期的过渡性安排将完成历史使命，而全新的铁路运输市场主体格局将为中国铁路未来的发展提供活力和动力。

为了防范中国铁路总公司滥用权力，国家相关部门应当制定相应的法规和规章，对中国铁路总公司的法律地位、经营责任、权利义务、与其他铁路运输企业的关系等基本问题作出规范，防范其利用垄断地位搞不正当竞争，损害其他铁路运输企业的合法权益。

统一调度与公司利益角色冲突

根据方案，铁路总公司负责铁路的统一调度，也就是说全国所有铁路的运输生产活动都要由总公司来决定，包括所有与国铁接轨的地方铁路、合资铁路在内，都要服从于中国铁路总公司的统一调度指挥。

我们都清楚，铁路运输调度实际是对运力资源的调度，理论上(设计上)的运输能力必须通过调度活动才能转化为现实的运力，而现实的运力才能完成人与物的位移。铁路运输企业获得的现实运力资源越多，其经济效益越好。而中国铁路总公司既是经营实体，又是调度主体，在发生运力利益冲突时，不可避免地会倾向于中国铁路总公司自身，从而给其他铁路运输企业造成不公平。因此，对中国铁路总公司的统一调度行为的法律规制尤为重要。否则，那些中小铁路运输企业将无法生存。

铁路运输的统一调度，是铁路运输生产管理体制的核心。运力是铁路运输企业从事运输生产的手段，作为独立的市场主体，应当享有充分的自主权。我们认为，统一调度作为铁路运输生产管理体制，是由铁路的特点所决定的。特别是在运力资源相对紧张的状况下，统一调度更为必要。

一是满足铁路客货流运动的需要。由于铁路客货流是在全国铁路间流动的，一个运输企业往往很难做到使旅客或者货物发生由甲地至乙地的位移，因此，需要各运输企业的配合和协助。铁路车辆是在全国铁路网上运行的。这就需要通过统一调度，以实现运输效力的最优化。因此，统一调度不仅是运输生产技术上的要求，也是运输生产过程的要求，同时也是铁路适应市场经济发展的要求。

二是提高铁路运输企业运输效率的需要。各运输企业的客货源不均衡性是铁路运输的另一个基本特点。有的地区货流比较大，有的地区客流比较大，有的运输企业可能缺少运输车辆，而有的运输企业又可能富余车辆。因此，要发挥运输企业的运输效率，也需要有一个统一调度的问题。在全国铁路间进行统一调度，可以使有限的运力资源得到充分利用，大大提高运输企业运输效率。

三是统一调度有利于维护铁路运输生产秩序。在中国，铁路运输依然是交通运输的主要方式。要保证大联动机制的畅通，也需要有一个统一的部门进行协调、组织全国铁路的运输工作。

法律制度安排上，应当明确全国铁路实行统一调度制度，以确保全国路网的完整与畅通。不管是国家铁路，还是地方铁路、合资铁路、专用铁路等，只要参加全国铁路运输网络运输，都要遵守统一调度的原则，都要接受统一调度管理。中国铁路总公司在统一调度时，必须遵循公平平等的原则，在制定运行图时要充分征求其他铁路运输企业的意见，确保设图公平；要按照市场经济的原则和规律，处理统一调度所形成的经济关系和法律关系。

从统一调度的性质来看，作为全国铁路运力安排的方式，关系到所有参与铁路运营活动主体的权利与利益，因此它不是完全的企业行为，而是由全体铁路企业共同参与的市场协调行为。铁路与公路不同，公路建成后，它的运输能力主要通过车辆来体现，而铁路的运输能力则是通过运行图体现。运力资源不列入运行图，则资源性的运力就不能转化为现实的运力。一条线路的年运输能力400万吨也好，500万吨也好，不列入运行图，不在运行图中给你安排运输量，再好的线路也等于零。因此它统一调度的实质是运力调度，而运力调度主要是运行图的变更和运输工具的调配。正是由于统一调度具有运力分配的功能，所以它不能由一个企业所独享。

考察统一调度的方式，我们发现目前世界上主要有两种方式：一种是协会式的调度，一种是国家式(政府)调度。协会式调度如美国的北美铁路协会，它的基本职能之一就是要负责协调铁路运输企业间运力的统一协调，协会式调度的基础是信息化程度要求较高。没有信息的现代化，很难实施这种调度方式。国家式调度也就是政府通过行政手段，强制运力的分配，这是计划经济国家的主要调度手段。比如我国基本上都是政府通过行政手段进行调度的，而这两种调度形式主要是通过修改运行图和调配运输工具来完成的。

统一调度涉及的法律关系比较复杂，既有企业之间的合同关系，也有政府与企业之间的行政管理关系。中国铁路总公司享有统一调度权，意味着可以对全国铁路实施运力资源的配置。由于中国铁路总公司法律地位定位在公司制企业，企业的目标是利润最大化，中国铁路总公司有可能通过统一调度手段而获得超额利润，构成对其他铁路运输企业权益的侵害，因此，对中国铁路总公司的统一调度权的法律规制尤为重要。要有明确具体的统一调度的程序性规定，确保统一调度的公正性和合法性。同时更要明确统一调度的法律责任，加强对中国铁路总公司的调度责任约束，才能保证调度的合理性和有效性。国家铁路局作为铁路行政管事机构，应当加强对统一调度行为的监管，防止出现滥用调度权力损害其他铁路运输企业的利益。

数万亿铁路债务的处理

社会普遍关注原铁道部的债务由中国铁路总公司承继的问题，担心铁路的巨额债务可能转化为涨价的动力，推动铁路客货运输价格的上涨。

铁路目前的债务确实很高，已经超过2万亿元，加上今年的投资，可能要超过3万亿元。这些债务主要是近几年建设高速铁路所产生。从债的性质看，主要是银行贷款，如果不处理好这批债务问题，不仅对铁路的发展有较大的影响，而且对金融业也会有一定的影响。

从中国铁路债务形成的历史看，大部分铁路债务都是铁路部门通过贷款、发债以及各种转融资的方式投进的。2005年以来铁路建设加快，铁路建设的投资也出现了迅猛的增长，铁路债务从2004年的500多亿元，猛增到2010年的7000多亿元，到2012年底达到2.6万亿元。今年投资规模是5000多亿元，到年底，铁路债务规模可能要突破3万亿元。

对铁路债务可以分为两个部分考察：一部分是既有铁路改扩建借贷所形成的债务；一部分是高速铁路建设所形成的债务。既有铁路改扩建借贷所形成的债务；借款主体主要是铁路局，这部分债务对铁路局的经营压力不是很大，影响也不大，铁路局完全有能力消化这部分债务。对铁路影响大的债务主要是高铁建设所形成的债务，大多数发生在2008年以后铁路形成的这部分债务，约占中国铁路全部债务的70%左右。因此，处理铁路债务，实际上就是要解决高铁建设所形成的这部分债务。因为这部分债务靠高铁公司自身是不可能解决的。

有目共睹的是高速铁路的快速发展，对我国社会经济的确产生了积极影响，人们出行方便了，区域经济在高速铁路的带动下也有长足的发展，应该讲对我国经济发展还是有利的。但是高速铁路发展太快了，决策者片面追求高速度，导致投资巨大，超过了我国现阶段的经济承受能力。我国目前人们的消费水平无法支持高票价，因此期望通过高铁旅客的消费偿还巨额债务完全是天方夜谭。这就注定了客运公司从成立时起就避免不了亏损的命运。

同时，由于建设时期的盲目大干快上，路网线路人为分为若干个高铁公司同时建设，建成以后又无法形成公司的独立运营能力，不得不将线路委托相关铁路局运营，产生运营成本高企的后果。比如，京津城际委托北京铁路局经营，北京铁路局经营京津城际铁路的资产，要向京津城际铁路公司支付委托费用。对于北京铁路局来说，经营京津城际铁路对它没有任何效益，纯粹是原铁道部的拉郎配，北京铁路局接管后，既没有改善经营的利益动力，也没有需要支付建设投资的成本压力，经营收入只能维护日常的支出。目前，高铁经营除了少数线路外，绝大多数线路都面临效益不佳的现状。因此，高铁的债务指望高铁运营偿付是不可能的。

从债务主体看，高铁的债务是高铁公司所借贷的，高铁公司是依据公司法的规定而设立的有限责任公司，具有独立的法人资格，享有公司的权利，承担公司的义务。高铁公司对自已所拥有的高铁线路享有所有权、经营权，当然也要承担经营义务，其中自然包括债务的偿还。但高铁的债务是以原铁道部作为控股股东的信用为担保的，所以承继债务的中国铁路总公司自然也要承担担保的责任。

目前的现实是高铁公司都有巨额的债务，公司的负债率远远超过所能承受的额度。当债务进入还本付息的高峰期时，客观上高铁公司将面临资不抵债的境地。因此，正确处理铁路债务，对保证高铁公司的健康发展具有重要意义。有专家提出，中国铁路总公司成立以前的债务尽量由国家来做担保，避免出现大面积违约。同时成立专门的资产管理总公司，处理铁路部门以前形成的各种债务问题。这些建议不无道理，但如何运作，需有法律制度做保障。

从高铁客运公司的经营现实来看，高铁的债务处理应当与高铁客运公司重组一并进行。现有的高铁客运公司管辖的高铁里程过于分散，除了京沪与武广公司以外，绝大多数高铁客运公司拥有的线路只有几百公里，甚至100多公里，铁路运输是规模经济，这么少的经营里程是很难降低成本提高效率的，这也是目前绝大多数高铁客运公司只管资产不管经营的原因。高铁客运公司不能形成独立的运营收入，就无法独立承担自负盈亏的责任。

因此，在目前高铁基本形成网络、建设任务基本完成的情况下，可以考虑对高铁客运公司进行重组，重组的基本目标是让高铁客运公司能够成为独立的市场主体。至于如何重组，需要进一步研究。

为了维护铁路运输生产秩序，对中国铁路总公司成立前的债务应当有专门的制度安排，通过立法方式，明确在中国铁路总公司成立以前所形成的国家铁路债务的消化处理方式、责任主体和处理的程序，确保铁路债务的处理有法可依、有章可循。在处理债务方面，也可以借鉴日本国铁改革时的做法，设立专门的机构，作为独立的事业法人，承接全部债务，由铁路公司、地方政府和中央政府共同负担，并根据债务的性质确定分担比例，分期逐步解决铁路公司负债过重的问题。

优化铁路运价调整机制

人们关注铁道部拆分后的另一个重要话题便是铁路运价是否会上涨。中国铁路总公司总经理盛光祖在回答记者提问时讲到铁路目前的票价偏低。许多媒体人解读为未来的铁路票价一定会涨。

涨不涨价，不应由中国铁路总公司说了算。铁路运价的调整，一定要有相应的法律规制。一个好的制度安排，不仅要满足社会大众的要求，而且更要符合制度约束的各参加方的共同利益。近日，国家发改委价格司负责人表示，铁路运价关系群众切身利益，铁路运价实行政府定价或政府指导价。中国铁路总公司成立后，这种运价方式没改变。铁路票价不会出现上浮，同时票价的下浮并没有限制。

铁路运价是铁路运输收入主要来源，铁路行业要发展，适时调整运价是必然的趋势。调整运价不意味着一定要上调，也可能下调。调整的原则既要看铁路的运营成本，也要看市场的承受能力。从铁路运价定价原则看，合理的铁路运价至少要满足两个要素：

一是能够弥补合理运营成本；二是要有合理的利润。合理运营成本；是保证铁路运输企业简单再生产的最低要求；而合理的利润则是铁路运输企业扩大再生产的必然要求。如果运价不能满足这两个要素，那么铁路再生产就不能顺利进行。而市场的承受能力又制约着运价水平。比如，高铁运价如果按照合理运营成本加合理利润来制定，旅客就难以接受高票价。而普通铁路就可能满足这两个要素，因为高铁造价、运营成本高，而普遍铁路则要低得多。因此，国家在法律规制方面，一方面要控制高运价；另一方面政府要通过补贴等方式保证铁路的再生产能够顺利进行。

铁路运价直接关系到整个社会的物价水平，因此对铁路运价必然要实施必要的监管。中国《铁路法》第25条规定了铁路运价管理模式。法律规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客票货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。按照本条规定，中国铁路运价分为基本运价、特殊运价和运杂费三种，国家铁路的基本运价由国务院管理，特殊运价由国务院铁路主管部门和物价主管部门共管，运杂费由国务院铁路主管部门管理。

随着改革的不断深化，这种按不同性质的铁路分别规定运价水平的方式已经明显不适应。特别是铁路多年来的改制与改组，有些铁路运输企业已经很难区分是国家铁路还是地方铁路。而且，同一地区的铁路不同的运价水平也不利于铁路运力的利用，不利于铁路运输企业之间的公平竞争。因此，铁路运价管理体制客观上也需要进行改革，需要形成新的有利于铁路发展的运价调整机制，基本目标是，应当将全国铁路运价纳入统一管理范围，明确基本运价由国务院管理，特殊运价由国务院物价主管部门、地方省级人民政府共管，具体范围由行政法规规定。运杂费的制定权可以交给铁路运输企业，但必须报省级物价主管部门备案。总的来说，不管谁管运价，都要明确以下三个基本问题：一是管理权限，二是管理责任，三是要有完善的制定运价程序。铁路运价既不能脱离现实需求，又要赋予铁路运输企业一定的运价调整权力，这是管好铁路运价的基本出发点。

在明确铁路运价管理体制以后，另一个重要的问题是定价方式，也就是如何制定运价。我们目前的运价制定方式还不适应市场经济的需要，不利于铁路运输业的发展，大有改革的必要。

根据中国目前的国民经济发展状况，铁路运价主要由国家定价这个观点是正确的。但是国家定价不等于管死运价。对于国家定价来说，最重要的是要有灵活的、客观的、符合实际的运价模式。定价既要考虑到国民经济的总体需求，也要考虑市场经济主体个体对价格的需求。从技术角度看，定价方式有四种模式可以选择：

一是固定价，也可称为定比价，就是对某种商品或者某种服务规定一个衡定不变的价格。铁路运价的固定价就是规定一个固定数额的运价率，没有上下调整的余地，必须执行。基本运价可以采取固定价的方式。

二是保护价，也可称为最低保护价，是指对某种商品或者服务规定最低限价，在最低限价基础上，任何一个生产经营者都可以往上浮动，也就是通常说的上不封顶。铁路运价实行最低保护价，目的是为了避免运输业之间的过度竞争，保护铁路运输企业的合法权益，促进铁路运输业的发展。

三是限制价，也可称为最高限价，是指对某种商品或者服务行为规定一个最高价格，经济主体在最高限价以下浮动，也就是下不封底。最高限价是为了保护消费者的利益，避免因运输企业利用运力紧张状态漫天要价，危害消费者的合法权益。

四是幅度价，是指对某种商品或者服务规定最低保护价和最高限价，在此范围内，由市场主体自由决定具体的价格。根据不同情况，幅度价可以是定期幅度价、不定期幅度价，还可以单项幅度价、整体幅度价。铁路运输企业可以在幅度价内，根据市场的情况自由浮动。

铁路运价应当充分考虑到市场的变化和经济主体的能动性和积极性，区别不同地区、不同服务对象、不同货物运输要求，以幅度价为主，固定价为辅，保护价和限制价为补充。

目前，中国的铁路运价存在的最大问题是固定价比例过大，不利于铁路运输企业根据市场需要适时调整收费标准，也不利于铁路运输企业参与运输市场竞争、拓宽经营渠道，以满足市场经济的需要。因此，在定价方式上应当改变目前的运价构成结构，扩大幅度价的比例，允许铁路运输企业在国家规定的运价幅度范围内自由浮动。国家可以根据市场和运力情况，适时调整价格比，对铁路运价实行动态管理，以适应社会主义市场经济发展的要求。因此，应当通过修改铁路法，明确铁路运价的概念和构成、运价管理主体、运价实施的条件等基本问题，规范铁路定价行为，推动铁路运价改革，建立有利于平衡各方利益的铁路运价调整机制。

界定铁路总公司

与其他铁路企业关系

中国铁路总公司控制着全国70%的铁路线路里程，剩下的为地方铁路与合资铁路经营。高铁客运1.8万公里的网络则由近200家合资铁路公司占有，然而运营权几乎都是由中国铁路总公司所属的铁路运输企业即铁路局行使。这些高铁公司不管是愿意还是不愿意，在高铁建成后都要委托相关铁路局经营。而高铁公司获得的经营收入却微乎其微。因此，如何处理中国铁路总公司与其他铁路企业的关系特别是高铁公司的关系，直接关系到铁路整个行业是否能够健康发展的根本性问题，也关系到铁路巨额债务是否能够平稳消化的问题。

从法律上看，中国铁路总公司与其他铁路企业的关系是平等的民事主体关系，中国铁路总公司不具有行政管理权力和对其他铁路企业的支配权，但事实上中国铁路总公司控制了路网调度权，而其他铁路企业不得不受制于中国铁路总公司；中国铁路总公司作为合资铁路公司的控股股东也对公司具有股份控制权，因此，如何保证这些铁路企业能够独立经营、开展竞争是政府监管部门的责任。

要通过法律手段规制中国铁路总公司的经营行为，避免中国铁路总公司利用垄断地位和控制调度权侵害其他铁路企业的权益；要赋予其他铁路运输企业参与全国铁路调度活动权利确保铁路运力资源能够做到公平、公正地分配；其他铁路运输企业对中国铁路总公司滥用权力侵害自己的权益的行为有申诉控告的权利。对于中国铁路总公司控股的合资铁路公司，其他股东可以根据公司法的规定，对大股东的不当行为进行申诉或者通过司法程序解决。

铁路互联互通与经营收入清算

互联互通，是指铁路运输企业所拥有的铁路线路应当向其他铁路运输企业开放，任何一家铁路企业都不得拒绝其他铁路运输企业通行车辆的要求。互联互通是铁路路网整体性的必然要求。目前，中国铁路线路里程已经达到10万多公里，其中国家铁路拥有线路7万多公里，合资铁路公司拥有2万多公里，还有1万多公里属于地方铁路或者专用铁路。经营这些铁路的企业近250家，仅铁路客运专线公司就达到近200家。这些企业所拥有的铁路线路都是路网的组成部分，如果不能互联互通，各行其是，就不能发挥铁路运输的整体效率。因此，保证铁路线路的互联互通，是提高铁路效率的必然要求。

铁道部一分为三后，中国铁路总公司实际上控制着全国铁路网，其他铁路运输企业运送旅客或者货物绝大多数需要通过中国铁路总公司控制的线路才能实现人与物的位移，如果中国铁路总公司不允许其他铁路运输企业的线路接入与车辆通行，则其他铁路运输企业将无法进行正常的运输生产活动。因此，在法律上要明确互联互通的原则，明确任何一家铁路企业都应当向其他铁路企业开放线路，确保路网的统一和畅通，以保证路网完整性。鼓励开行直通客货列车，以便提高运输效率。对于违反互联互通原则、限制其他运输企业进入的，要追求其法律责任。

与互联互通相关的便是铁路经营收入清算，因为互联互通，一方使用另一方的线路和运输能力，产生的费用应当由使用方支付。这就产生了费用清算的问题。既有中国铁路总公司内部企业之间的清算，也有中国铁路总公司以外的铁路企业与中国铁路总公司及其所属企业的收入清算。铁路企业之间的收入清算原则上是企业行为，由产生收入的铁路企业互相清算。但是由于中国铁路总公司一企独大，很可能在清算上不能很好地履行义务，导致其他铁路企业的收入不能及时到位，影响铁路企业正常的现金流和经营活动。因此，铁路企业之间的收入清算规则非常重要。

在铁路政企分开以前，铁路企业之间的互联互通产生的收入清算执行的是原铁道部发布的收入清算办法，在政企分开后，是否需要由行政机关发布清算规则值得研究。我认为，在铁路政企分开以后，在国家铁路行政机关与铁路企业之间应当有相应的铁路运输生产业务协调机构，这种协调机构既不是行政机关，也不是独立的企业，而是由铁路运输企业共同组成的协会式的社会组织，是行业自律性组织，行使协调各铁路运输企业之间的运输生产事务。类似于美国的北美铁路协会，它的基本职能就是负责协调铁路运输企业间关系，包括运力调度和收入清算，所有的铁路运输企业都是会员单位。协会章程是协会的“小宪法”，重大事项由会员单位按照组织章程共同决定。这种组织架构一方面能够适应市场的要求，增强铁路运输企业之间的业务合作；另一方面，行政机关不参与、不干涉企业的经营活动，将企业行为真正交与企业行使。

在铁路自律性协会没有成立之前，涉及到铁路行业性的问题还是应当由国务院铁路主管部门(目前为交通运输部)通过行政规章的形式，予以规范。国家铁路局(交通运输部)要通过监管活动，保证规章的实施，以维护铁路运输企业的合法权益。

铁路企业下一步重组

重组铁路企业是进一步深化铁路改革的必然选择。中国铁路总公司一家独大，形成事实上的运输垄断，这种机制是不符合市场竞争要求的。要打破垄断，必须进行企业重组。

重组铁路运输企业，一是要坚持有利于开展市场竞争的原则。铁路企业重组要打破垄断，有利于企业之间开展公平的市场竞争。二是要坚持规模经济的原则，要合理确立铁路运输企业所辖铁路线路的边界，以利于重组后的铁路运输企业具有独立经营、自我发展的能力。在铁路运输企业内部，尽可能形成一级产品、一次性收入，减少分界口的运输交接，减少跨界清算的工作量。对于铁路货运业务，应当努力实现市场化经营，大力发展铁路货运专业运输，提倡集装化运输、联合运输，不断提高货物运输效率，提高铁路货运业务的竞争力。

在重组过程中，要注意改善铁路股权结构，引进战略投资，更新经营理念。按照现代企业制度的要求，设立决策民主、分权监督、职工参与的企业治理结构，保证决策的科学化、民主化，调动职工的积极性，提供优质的客货运输服务。要实现铁路重组的目标，重组路径的选择至关重要。

专家学者提出过许多方案，但基本上可以归纳为两种：一种是区域性铁路重组，即根据全国经济区域重组成若干个铁路企业；第二种是按照客货运输分离的方案重组铁路企业。

从国外情况看，美国在上世纪80年代提出振兴铁路的计划，其中铁路重组法案中将客运业务从铁路公司分离出来，设立全国铁路客运公司(即AMTRACK)，货运重组成四家全国性的铁路股份公司并上市，成为营利的铁路企业。客运公司则由国家经营，实行运营补贴，随着经营状况的改善，补贴逐步下降，目前已经基本上做到自负盈亏。日本在上世纪80年代进行铁路重组时，是将全国铁路分为一个货运公司、六个客运公司，这与日本本土货运业的现实有关，铁路与其他运输业的货运业务已经处于充分竞争的状态，因此在铁路货运业内部不需要竞争。相反铁路客运是日本主要交通工具，需要开展竞争，重组时不希望一家垄断。欧洲的铁路重组则以客货分离为主导，按照区域经济模式重组铁路运输企业。

不管是何种模式，铁路客货运输业务分离，作为重组的方案，是许多国家铁路重组的基本选择。分析其原因，主要还是因为铁路客运业带有很强的公益性，安全投入多，运价控制严，单纯靠客运收入很难实现自负盈亏、自我发展，因此需要国家政策的支持。

而在铁路客货运一体化情形之下，公益性与市场性混合，考核标准不好统一，很难体现经营管理水平。尤其是高速铁路开通以后，铁路客运公司的巨额债务如果不能得到有效处理，则客运亏损就是无法改变的现实。因此，铁路企业重组的第一步，应当是将铁路客运业务从现有体制中分离出来，重组铁路客运业务，培养铁路客运网的内部竞争能力，不断提高铁路客运服务水平和市场竞争能力。国家要对公益性的客运业务给予政策上的支持和经营上的补贴。铁路客运业务要把社会效益而不是把赚钱作为第一目标。通过不断开发不同客运产品，培养高档、中档旅客群体，改善经营状况，以提高铁路客运的效益。而铁路货运业务则完全可以放开，在整个运输市场中开展竞争。

上述七个方面，是中国铁路总公司成立后铁路改革需要解决的最紧迫的问题。因为它不仅关系到所有人的切身利益，也关系到这迈出的政企分开第一步能否站稳脚跟。改革的目标绝不是简单地政企分开，而是要在政企分开的基础上，推进中国铁路市场化，把中国铁路改造成为具有独立精神、充满活力的现代企业。因此，中国铁路改革正处于艰难前行的攻关阶段，但正因为其难，才更需要智者。

作者为原铁道部经济规划研究院研究员

【作者：孙林/文】