铁老大改制“遗产”

2013年04月03日 10:56
来源：法人

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政企分开之后，铁路改革仍面临新的问题，新诞生的正部级央企、2.66万亿巨额债务、广受诟病的效率和服务，这些改制“遗产”能不能继续处理下去？

文本刊特约撰稿唐宁

场酝酿了十几年的改革终于拉开帷幕。

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，方案确定，实行铁路政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，另外组建国家铁路局和中国铁路总公司，不再保留铁道部。

当天，一个段子在网上广泛流传：“沉痛悼念铁道部：他是无产阶级革命家(一生亏损，从未赢利)，他勇于担当(既是运动员，又是裁判员)，作风硬朗(人称“铁老大”)，生活简朴(票价降几分钱)，关心同事(干部待遇很高)，慎言慎行(发言人一语惊天下)，做事豪放(光宣传片就上千万)，因病医治无效，于2013年3月初在北京去逝，享年64岁。

当人们欢呼铁道部这个计划经济的最后一个堡垒被攻破的时候，火车票可能涨价的说法不胫而走，似乎铁路改革只是一场春梦。一时间争论再起。

然而，一些多年研究铁路改制的学者指出，铁路体制改革是全世界最复杂的改革，政企分开只是改革的第一步。巨额债务如何化解？庞大的铁路帝国如何引入民资？告别行政垄断之后能否打破企业垄断？一系列更深层次的问题期待破解。

铁道部64年

3月17日，北京市复兴路10号大院迎来历史性的时刻。

早晨7时30分左右，十几名警察突然清理了在原铁道部门口拍照的市民，随后，原铁道部部长、新任中国铁路总公司总经理盛光祖和领导班子成员走出来，两名工作人员将“中华人民共和国铁道部”的牌子摘下，轻轻擦拭了一下原来的铁架，将“中国铁路总公司总的新牌挂了上去。紧接着，盛光祖带领班子成员与新门牌合影。目击者称，整个过程没有掌声，前后不到5分钟，此后盛光祖等人迅速回到院中。

据新华社报道，挂了64年的“中华人民共和国铁道部”牌子，将被送到中国铁道博物馆。

此前的一个星期里，原铁道部门前几乎成了旅游景点，一波又一波的民众前来拍照留影，其中不乏铁路系统的老职工、老干部。

铁道部是中华人民共和国政府成立最早的部门之一。1949年10月1日，根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定，设置中央人民政府铁道部。1954年9月，国务院按照《国务院组织法》的规定，将原中央人民政府铁道部改为中华人民共和国铁道部，接替相关工作，成为国务院组成部门。历史上除1970年至1975年间与原交通部、邮电部合并成立新的交通部之外，一直延续至今。

多年来，铁路体制改革时走时停，因政企不分引发的问题也多为社会所诟病。事实上，2008年实行大部制改革，就有建议将铁道部并入新组建的交通运输部，但由于时任铁道部领导以铁路建设和管理的特殊情况为由反对，最后没有并入。

2011年年初原铁道部部长刘志军落马和“7.23”温州动车事故发生后，社会各界对铁路系统政企分开的呼声日渐高涨，客观上促进了铁路改制的提速。“另一个原因是，铁路的资金链基本上断了。”一位不愿具名的学者说。

就在2011年底召开的全国铁路工作会议上，原铁道部部长盛光祖在年度工作报告中首次提出政企分开，实质性的铁路体制改革开始驶入轨道。

中国政府网2013年3月14日公布的《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》说，中国铁路总公司是由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币。并明确，历史债务问题没有解决前，国家对公司暂不征收国有资产收益；不增加铁路改革成本；不进行资产评估和审计验资，实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。

而对于人们关心的国家铁路局，新任交通运输部部长杨传堂近日透露，对国家铁路局定机构、定编制、定职能的“三定”方案还在制定当中，“时间不会很长”

难解的2.66万亿债务

铁道部不在了，地方的铁路局怎么改？

“除了广州铁路(集团)公司、青藏公司不用变，其他16个地方铁路局肯定也得换牌，但是换牌时间还没有确定。”3月26日，太原铁路局一位工作人员告诉笔者，成立中国铁路总公司后，作为下属企业的地方铁路局也面临公司化改革，目前运行机制不变。

事实上，原铁道部在2011年就制订了《加快转变铁路发展方式、确立运输企业市场主体地位的改革推进方案》，该方案用来科学界定铁道部职能、落实企业经营权责、理顺铁道部与运输企业的管理关系，基本形成了新体制、新机制的制度框架，并于2012年开始实施。

而更早“公司化”的铁路局是广铁集团。1993年，原广州铁路局改制为广铁集团，改制后的广铁集团享有多项生产经营自主权，如自主决定人事管理、员工报酬、内部机构设置、生产布局安排、外贸、资金使用、部分运输产品价格等。

对于广铁集团，也有不同看法，认为改制20年来，虽进行公司化运作，但是与其他铁路局并无实质区别。但老百姓却早已感受到公司化的优质服务。2012年，笔者从广州乘坐一趟列车到郑州，发现面对众多买站票者，广铁集团的每列车厢都配备了十几个塑料凳，优先老弱病残孕妇使用，很人性化。

铁路政企分开后，如何处理原铁道部巨额债务，成为人们一直关注的焦点。

公开数据显示，截至2012年三季度，原铁道部负债增加至2.66万亿元，资产负债率达62%，并且将在2014年进入还债高峰。

在3月13日召开的新闻发布会上，中国人民银行副行长刘士余表示，根据国务院机构改革方案，铁道部政企分开，原来由商业银行向铁道部发放的贷款以及铁道部发行的债券，以及铁道部下属企业从商业银行拿到的贷款，都将由新组建的中国铁路总公司继承。刘士余并称，下一步国家将会采取综合性的措施支持铁路建设、支持铁路的投资和融资。

中央机构编制委员会办公室副主任王峰也表态称，铁道部现有债务将由中国铁路总公司通过投融资改革以及国家支持来解决。

而此前，盛光祖曾表示，按照规定，该企业偿还的要企业来偿还，该国家财政投入的就由国家财政投入，这是一个课题，需要认真研究如何处理。新任国家铁路局局长陆东福也解释道，“负债中有一部分，未来应当由企业通过经营活动和收益来偿还，而有一部分本身就是公益性建设、国土开发项目、扶贫项目，这些将通过适当的政府途径和方法来解决。

铁路体制改革下一步

“铁路改革不要指望一蹴而就。”访谈中，多位专家希望这样告知公众。

根据此前几所深度参与了铁路改革方案制定的研究机构的思路，铁道部政企分开后还将继续拆分，有建议中国铁路总公司横向切割为运营、投资、建设三大公司，也有机构认为纵向分拆为若干区域集团公司更能形成有效竞争的市场环境。一位消息人士透露，原来的一个设计方案是，改革后18个铁路局(公司)将组建七大区域公司。但目前看来，不论哪种方案，进一步的分拆短期内不会启动。

“处理好政府和市场的关系只是改革的第一步，政企分开后，至少还有三方面的问题不容回避。”北京交通大学教授赵坚曾经多次参与国家发改委铁路改革课题研究，他认为：第一，本次改革将拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，铁路改公路、水运、民航的发展规划和政策制定在交通运输部内如何整合，对交通运输部是一个巨大挑战。第二，铁路巨额债务和公益性运输亏损问题亟待解决。在铁路政企合一的原有体制下，公益性运输是用货运收入来弥补亏损的。政企分开后公益性运输亏损不能再由铁路总公司承担，需要国家财政补贴，而国家财政该补贴多少？如何补贴？无疑将面临艰难选择。第三，新组建的中国铁路总公司需要进行打破垄断、引入竞争的改革。如果不进行打破垄断、引入竞争的铁路运输企业重组，上述目标将无法实现。

赵坚的建议是，当前可从推动形成以中国铁路总公司为控股公司、三大区域铁路公司为市场主体的改革入手。将现有的18 个铁路局(公司)重组为三大区域铁路公司，即北方、中部和南方铁路公司。此后还要对其所属的铁路局进行重组，改变目前铁路局之间分界口过多，对主通道分割过碎，对货流、车流的管理过于分散的问题。要以主通道为基础组建分公司(或子公司)，每个分公司管理一条相应的主通道及与其有紧密联系的支线。由此形成三大区域铁路公司之间的比较竞争，和区域公司内相邻分公司之间的平行线竞争，即两层面竞争的铁路运输企业组织结构。

但据笔者了解，铁道部早先的主流意见是进行运网分离改革。据笔者了解，新世纪》周刊报道，早在刘志军上台前，铁道部官员在改革的原则上就形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。不过刘志军落马后，这一意见被暂时搁置。

目前世界上铁路运输企业的组织模式有三种：美国的平行线竞争模式、欧洲的网运分离模式、日本的区域公司模式。客观地说，这三种模式都有优点也有缺点。

“至少我们过去坚持的全国统一指挥调度是可以考虑突破的。美国铁路就不存在全国统一的调度指挥机构。”赵坚介绍说，世界各国的铁路路网都是被分割开，由不同的铁路公司经营管理的。美国22.8万公里的铁路分别由550家铁路公司经营，其中七家一级铁路公司(包括两家加拿大铁路公司)经营的营业里程为16万公里，占美国铁路路网营业里程的70%。日本铁路被分割成六家客运公司，其路网由这六家公司分别经营管理。欧盟的铁路实行网运分离的改革，其路网也是由各国铁路分别管理。

国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌也表示，如果改革不彻底，铁路企业引进竞争机制和铁路总公司分拆不合理的话，铁路的垄断就会由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断，“垄断的合法化、合理化比过去政企合一时代的垄断更糟糕”

刘斌认为，竞争是否形成，与资产的配置方式有很大关系。分拆得好，竞争更合理、更有效，分拆得差，就容易形成合谋，那就是把垄断合理化，铁路的综合竞争力得不到提升，最后就只会导致价格上涨，这将是一个很坏的结果。

争议之中，原铁道部建立的庞大企业帝国依然存在，只不过名字变成了“中国铁路总公司”，一个堪比中石油、中石化的国有特大央企已经闪耀登场。除了上述问题，下一步如何监管这家央企巨无霸、厘清企业与职能部门的关系、明确有关部门的监管职责，将是解决铁老大改革“遗产”的治本之策。

王晓晔：

铁路政企分开是改革第一步

铁道部分拆意味着“铁老大”的时代暂时告一段落，但垄断依旧摆在人们面前

文本刊记者陈玉峰

“7.23”事故发生以后，业内一直流传铁道部会分拆的消息，后来却始终未见行动。终于在2013年两会期间，这个被猜疑许久的谜团真相大白。2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案当中，我国将实行铁路政企分开，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司。

触动利益比触动灵魂更难。分拆只是第一步，不进行实质性改革，铁路垄断只能是换汤不换药。破除垄断，就是要打破常规的利益关系，使之引入竞争，造福民众。岂知改革之路，道阻且长。政企分离或许只是改革的破冰之举，但新一届领导班子上任给出的信号是，改革的春天来了。

但是，政企分离是否意味着中国铁路从此步入市场化的步调？新成立的正部级单位中国铁路总公司会不会沿用之前的老规矩？民资入“铁路是否已经完全畅通？这些问题依旧没有清晰的答案。

为此，《法人》记者专访了我国著名反垄断法专家、中国社科院法学所研究员王晓晔教授。

《法人》：此次铁路体制改革最大的意义在哪里？

王晓晔：通过把铁道部改成铁路局，至少是政企分开了。但火车轨道带有垄断性，再修一条铁路线是不可能的。总体来讲，反垄断是所有行业的趋势，虽然轨道是垄断性的，但这方面的垄断不代表其他所有方面都垄断，比如服务质量，政府通过什么样的方式，能够在铁路服务质量上有所改变，我觉得是可以的。私有化不太可能，但是怎么样让这个行业有竞争，我觉得很重要。

《法人》：你怎么看在铁路建设取得辉煌成绩的同时，而铁路债务规模不断增加的现实？

王晓晔：一个方面，如果国家投资不足，规模越来越大，肯定会产生债务；另外一个方面，铁道部的债务也可能是之前刘志军、张曙光等违法乱纪的现象特别多造成的。有些官员贪污就达到好几个亿，如此一来铁道部负债也是很容易理解的事。

因为是垄断性的，垄断就会出现滥用权力，如果政府约束不够严格，就会产生很多债务。

《法人》：政企分开是改革的第一步，此前一直进行不下去最主要原因是什么？

王晓晔：这个道理很好理解，我们现在的一些改革进行不下去，往往就是因为一些利益集团不愿意改，有些企业和当权者通过垄断可以得到好处，他不愿把这个机会让给其他的企业。

我觉得现在改革所遇到的问题就是，必须通过改革引入竞争，反之如果没有竞争就会导致价格高、质量差。但是如果引入竞争就会引起在位的一些垄断者的抵制，因为在位者(垄断者)通过垄断能够得到好处的情况下，是不愿意有竞争的，也不愿意别人来分享，铁道同样有这个问题。

但是这个行业比较特殊，并不像其他产业行业，比如家电，想垄断都很难，只能说在某一个方面有竞争是可能的。

《法人》：改制前铁路的垄断主要表现在哪些方面？改制后还会不会存在这些问题？如何解决？

王晓晔：改之前铁道部政企合一，没有竞争就是最大的垄断。改革是个渐进的过程，不可能铁道部改成铁路局，一下子所有的问题都能解决，新成立的公司用的都是原铁道部的人，垄断还是会存在。我不相信一步就能够改革到位。改革只是第一步，需要一个过程，已经形成的垄断不容易被一下子打破。