协会商会组织管制不妨松绑

2013年05月25日 00:37
来源：经济观察报作者：冯兴元

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德国著名哲学家哈贝马斯称公民社会部门为“公共领域”，视之为独立于国家和私人部门的第三部门，三者之间存在明确的边界。不过，“公共领域”与国家或者私人部门的边界其实绝对不会是泾渭分明的。正如社会理论学家米格代尔所言，“公共领域”与国家之间存在互嵌互动的关系。两者之间的边界就是在这种纠结拉扯当中慢慢形成的，而且不总是清晰可辨，也不总是明确固定。可以说，两者的关系永远是剪不断，理还乱。但是，混沌之中自有秩序。一个国家的宪则秩序越是坚实准确，国家和私公共领域”和私人部门的边界就越是清晰可辨。

西方国家发展到现在，在经济领域存在两大公民社会组织发展进路：其一是以德国为代表的社团主义进路，体现在“一业一会”制度，即一个行业实行一个法定的行业协会。同时强调“一地一会”原则，即一个地区设立一家综合性商会，每家企业均为商会的法定义务性会员。其二是以美国为代表的多元主义进路，强调可以通过简单的程序，在一个行业设立多家行业协会，在一个地区则可设立多家综合性商会。一个行业中行业协会的数量，和一个地区中商会的数量，是自由竞争的结果。无论采取哪种进路，都强调法治下公民社会组织的自主治理。不过社团主义进路还强调政府通过法定社团维持与企业的上通下达。

发展中国家上述落后于社团主义和多元主义进路的做法比比皆是。比如中国最初采取的是国家社团主义的路线。由国家设立一些诸如国家主导的妇联、消协和行业协会之类的社团，严控民间社会组织的兴起。在改革开放过程中，一些政府部门被撤销，相关部门转型为新的行业协会。这些行业协会因为政社不分，而被称为“二政府”。后来，推行行业协会改革，情况好转。但是仍然存在“二政府”式的行业协会。到目前为止，仍然要求行业协会遵循“一业一会”制，在全国各地总体上推行审批制和年审制。而且中国缺乏规范意义上的综合性商会，既要遵循属地原则和体现涵括各行各业的综合性原则，还要奉行自主治理的原则。

近年来，中国经济领域公民社会组织所处宏观环境日趋宽松。近年来各地政府社会管理创新试点层出不穷，令人眼花缭乱。

北京中关村国家自主创新示范区从2010年起实行先行先试的政策，社团组织无业务主管单位登记。目前，中关村有32家协会组织，3家行业性商会(相当于协会)。此外，中关村还有上百家各种各样的产业科技创新联盟。2007年中关村管委会允许产业联盟在其处备案。这样即便不是法人实体，产业联盟也能合法生存和发展。

2012年，广东省规定社会组织的业务主管单位均应改为业务指导单位，同时推进分类登记，属于可以到民政部门直接登记的社会组织，民政部门不得要求其寻找业务主管单位。新的社会组织可以选择在一些协会下面挂靠，并在政府机构备案，等条件成熟时正式注册。此外，该省还取消了“一业一会”制度。2012年，广东顺德还参照香港的经验，通过地方人大立法出台了四家“法定机构”，区社会创新中心、区文化艺术发展中心、区人才发展服务中心、区产业服务创新中心。顺德区的法定机构，是依照区人大常委会审议通过的规范性文件设立，依法履行公共事务管理和服务职能，具有法人资格，能够独立承担法律责任的公共机构。

对于中国行业协会和商会的发展，最近的政策走势非常乐观。2012年9月23日，国务院发布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。决定提出，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”这在西方国家被称为“辅助性原则”，它要求政府对社会和市场只提供辅助性的支持。而中共十八大报告更是直接表达为“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”2013年3月28日，国务院办公厅发布了一项通知，规定中国2013年12月底前将对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度。

总体上看，广东省社会组织发育试点走在了全国的前头。在全国层面，可望会有更多的宽松政策出台。但是，对行业协会和商会实行直接登记或者备案之类的政策仅仅是这些社会组织发挥作用的基础。更重要的是，个人的基本权利及其作为其组成部分或者延伸部分的结社权利需要得到切实的保护。这是行业协会、商会和产业联盟充分发挥作用的前提。如果个人的基本权利保护还未到坚不可摧的地步，行业协会和商会和产业联盟的活力就是有限的。其活力取决于法律是否确保其合法地位牢不可破。只有在此基础上，行业协会和商会才能对公共政策决策展开实质性的、制度化的游说和影响，以此维护行业或者本地工商业的共同利益。

在美国、德国和欧盟，游说活动是制度化的、受法律保护的，游说机构与游说者实行依法登记制度。一旦立法部门酝酿立法草案，一方面立法部门可以积极征求行业协会和商会的咨询意见，另一方面行业协会和商会也可以把自己的公共政策影响分析结果递交立法部门。在中国，行业协会和商会的设立总体上实施审批制，其存续还受年审制的制约。它们还没有取得与政府在法律面前平起平坐的地位，难以真正形成政府与社会组织之间的合作伙伴关系，无法通过制度化的公共政策游说和影响维护行业或者本地工商业的共同利益。

总之，要进一步为经济领域的公民社会组织发育松绑。对此我们拭目以待。

(作者为天则经济研究所副所长)