民资观望铁路改革

2013年05月27日 09:18
来源：财经国家周刊作者：刘亮

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来自内蒙古鄂尔多斯的煤老板潘明(化名)，最近频繁进京，拜访交通行业专家或铁路系统人士，希望了解铁路改革之后，铁路运输会出现哪些变化，是否可以在铁路建设方面投入更多资金。

他得到的建议是“继续观望”

5月6日，国务院召开常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，提出：形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。

面对开放新政，潘明依然心存犹豫。他想先看看，政府将具体出台一份怎样的投融资体制改革方案，以及铁路改革整体推进情况后再做决定，“最重要的问题，是怎样限制中国铁路总公司(以下简称‘铁总’)的垄断，保护我们投资者利益。

国家发改委综合运输研究所研究员刘斌连续多年研究铁路的财务和投融资体制问题。他认为，投融资体制是当前铁路系统最迫切需要进行的一项改革。一方面，铁道部改革之后，原有投融资体制已经出现变化，很多方面必须建立新体制；另一方面，铁总负债高企，盈利能力下降，但中国还有大量在建和需要建设的铁路项目嗷嗷待哺，需要更多融资方式为之供血。

刘斌认为，铁路投融资改革，不是政策方案出来后大家就信了，得到社会资本认可需要时间。所以他建议，在受制约少的领域，可以先行尝试。

原有模式难以持续

原铁道部的投融资模式，即将成为过去式。

在此之前，该模式被总结为铁道部主导的大量债务性融资。

这种投融资方式，导致了原铁道部资产中的大量负债。今年3月，铁道部被拆分之后，国务院发布《关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》等文件，明确铁总对原铁道部债权债务的继承关系。而根据铁总的财务报告，截止2013年一季度，其总负债已高达2.8万亿元，负债率为62.31%。

铁总不但继承了原铁道部债权债务，而且也继承了原铁道部进行债务性融资的信用等级以及各项优惠，但变化已经悄然产生。

中信证券股份有限公司董事总经理高占军博士告诉记者，以前铁道部发债，有准政府信用。2011年，国家发改委、财政部等部委，明确铁路建设债券为政府支持债券，利息收入可以享受税收优惠。目前公司制了，发债主体发生变化，债券市场各方对铁总的资产负债表等报表会更加关注，更加关注其经营业绩和偿债能力。虽然目前铁总发债仍然是政府支持债券，但对比铁道部发债，市场认为比隐含的政府担保要稍弱一些。

民生银行的一位工作人员也证实，目前铁总在各商业银行贷款并没有变化，仍然享受优惠的贷款利率。但现在大家比以前更加关注铁总的业绩。如民生银行投资铁路，就强调要选择未来盈利能力好的线路进行投资。

在市场各方更关注铁总业绩的时候，其盈利能力却难以提升，根据铁总的财务报告，其一季度亏损达68.76亿元。考虑到铁路系统仍然有大量未完成的在建项目，需要超过2万亿元资金，如果按照原铁道部投融资方式，铁总已无力单独开工新建项目。

在北京交通大学教授荣朝和看来，如今力推铁路投融资体制改革的原因，很大程度上是由于铁路原有的投融资与建设模式已经走到尽头。刘斌也认为，原铁道部包打天下的模式，已经进行不下去了。

荣朝和介绍，2010年铁道部基建投资达到创纪录的7948.76亿元，当年债务余额增加5884.15亿元；2011年铁道部基建投资5601.67亿元，当年债务余额竟也增加5208.74亿元，几乎全部靠借债搞建设。

2011年除铁路债性质改变为“政府支持性债券”，中央财政开始实施资金救助，才避免铁道部现金流断裂。2012年中央政府加大了对铁路的支持力度，除继续以中央政府信用发行债券，中央财政直接投资和资金救助均大幅度增加，当年铁道部基建投资为5828.55亿元，债务余额则增加了3798.87亿元。

到2012年底，铁道部债务总额已接近2.8万亿元，以5%的利率计算，这些债务一年需支付利息1400亿元，对运输主业已多年亏损的国铁系统形成极大负担和压力，即便加上多种经营利润也仍旧难以维持，只能靠财政救助。等铁路巨额债务进入还本期的时候，诸多不良债务将再也无法掩饰。

省部合作谋变

事实上，对于铁路投融资体制改革的探索，已经持续了多年时间。在刘志军时代，就已经开始省部合作建设铁路。以这种方式“圈钱”建设的铁路，既包括干线铁路，也包括支线和城际铁路。

但这一模式依然没有脱离铁道部的主导。一方面，铁道部要对这些铁路进行审批，而且主导这些铁路的建设；另一方面，铁道部要求在合资铁路占据控股地位，地方政府以征地和拆迁费用参股。盛光祖担任铁道部部长后，强调要把支线和城际铁路的投融资、建设；运营等权利下放给地方政府。

刘斌介绍，铁道部被拆分后，原省部合作的框架也面临修改，这是铁路投融资体制改革第一层次的大事。但今后部省合作的范围，具体会发生哪些变化，目前还没有一个正式的说法，铁总和各地方政府在等，银行等金融机构也在等待。

现在比较明确的是，对于城际铁路，铁总不再控股了。很多地方经济发展，需要建设城际和市郊铁路，未来这些领域的建设，需要地方政府多出钱出力。而对于非干线铁路，铁总也在收缩建设规模。

“铁总能够保在建、保干线就很不错了。”刘斌说。

铁道部经济规划研究院的一位研究人员预计，省部合作协议，铁道部分拆前签约的还将继续有效，由铁总继承，按照原合同进行建设。对新项目铁总则会进行认真加以研究。

虽然规则尚未完全明确，但来自铁总的消息，已经有多个地方政府前往拜会铁总和国家铁路局，探听省部合作下一步的发展方向。例如，前不久广东省领导就曾到访北京复兴路10号院。

前述铁道部经济规划研究院研究人员介绍，对于修改省部合作的规则，各地方政府的态度不一样。广东省筹集资金的能力比较强，之前也和铁道部合作开发建设珠三角城际铁路等铁路，有相关经验，所以对铁总的开放态度较为欢迎。而一些中西部省份，省部合作方式变化，会导致其筹措资金的压力大增，所以目前还持观望态度。

重庆市发改委的一名官员告诉记者，由于国家铁路局和铁总组建的工作尚在进行之中，政策变化的前景也不明朗，他们会等国家铁路局和铁总组建基本完成后，再去与之沟通，所以现在还无法对未来铁路建设可能出现哪些变化，做出评估。

社会资本进铁路难题

与吸纳地方政府资金，投资建设铁路的情况类似，吸引社会资本、民间资本进铁路的尝试，也已进行多年，但收效不大，还有诸多难点需要克服。

资料显示，响应国家号召，铁路系统此前已出台过两轮吸引社会资本投资铁路的政策。2005年国务院颁布了“非公经济36条”，在打破行业垄断、放宽市场准入、加大对非公企业支持等方面作出规定。2010年，又出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，被称为“新36条”。每次铁道部都会出台相应的实施意见，试图吸引民营资本投资铁路，这前后虽然出现了一些民资铁路的案例，但总体而言，收效甚微。

例如，内蒙古伊泰集团为获得运力，从1998年就开始投资铁路，目前控股准东铁路、呼准铁路等三条运煤专线，并且近年来不断从这些铁路中获利。

潘明了解鄂尔多斯民资进入铁路的情况。在他看来，伊泰铁路的成功是少有的特例，其铁路相当于几段“盲肠”，一端接入国铁网，一端接入国煤炭产区，三条铁路的集疏运体系均由伊泰自己建设和掌控，伊泰的铁路不但为自己，还为其他煤炭企业运煤。

但其后伊泰联合满世集团等当地煤炭企业，参与投资建设的新包神铁路、准朔铁路都不成功。原因是无论在建设还是运营中，参股的民资企业均没有话语权，铁道部由于政企不分和拥有整个路网，处于绝对强势地位，总有办法对民营投资方进行限制。

例如，新包神铁路2010年10月建成通车后，参股建设的煤炭企业发现，这条线路的集运站都被铁道部批给一些地方小企业或个人了，这些集运站分布在车站周围，对车站形成了包围之势。参与铁路建设投资的企业，也必须花高价通过这些集运站，才能发运煤炭。新包神铁路通车至今一直亏损。而准朔铁路建设阶段便面临诸多问题，目前仍陷于停工状态。

蒙华铁路是国家发改委牵头进行的，多元化资金投资建设铁路的试点项目，此前投资的挫败感，导致多家民营煤炭企业不愿再参与蒙华铁路的投资。民资煤炭企业当中，只有伊泰集团继续参与了蒙华铁路的投资，但能否成功，还有待时间的检验。

基于以往的经验，国家发改委综合运输研究所前所长董焰认为，铁路投融资体制改革很难到位，也很难吸引社会资本进入。理由是在铁路改革过程中，他们曾提出要实现铁路建设和运营分开，但这个目标一直没有实现。铁总目前仍然是一个政企合一的机构，同时也是一个建运一体化的机构，这就使得铁路投融资体制的外部环境，与以前没有本质的区别。

第一，铁路建设投入资金太大，社会资本难以承受；第二，社会资本无法成为建设主体，造价就很难控制；第三，铁路运输必须成网，而目前国家铁路网仍然掌握在铁总手中，社会资本进入，即使投资干线铁路，也是这网中的一条线，进入者仍然没有话语权。这些因素都决定了本次投融资改革不会取得大的突破。

对此，刘斌认为，此前各方就想在社会资本投资铁路方面取得突破，但一直没能成功，原因是此前的改革是部门推动的，由原铁道部主导。铁道部肯定会维护自己的行动路线和发展方式，不会主动放弃权利。现在铁道部已经被拆分，目前的铁路改革及投融资体制改革，是由国务院层面主导自上而下的改革，再加上原有的铁路投融资方式已陷入困境，所以取得突破的可能性极大。

铁路投融资改革不能简单理解为“圈钱”或者“解困”，而是整体改革的一部分。刘斌表示，“吸引社会资本进入铁路，重点在于制定规则，厘清社会资本进入铁路投资后的权利和义务，保障其利益。规则必须明确，铁总不能利用国铁网的行业垄断地位限制别人。交通运输部或国家铁路局必须明确职责，强化对行业垄断的监管，加强对不正当竞争的监管。

刘斌表示，不能再由铁总一家来安排铁路的事情，铁总只是投融资体制改革的参与方，而不是主导方。改革就是要削弱铁总的话语权，改革它的利益。基于以往多次调研的经验，刘斌认为，只要制订好规则，确保执行，就有希望引入更多社会资本投资铁路。