铁总密集召开闭门座谈问策铁路偿债融资大计

2013年07月20日 02:57
来源：21世纪经济报道作者：孙春芳

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铁道部撤了，铁路总公司成立已4个多月，中国铁路正开始重新上路。

近日，中国铁路总公司（下称铁总）连续召开了数场“群英会”、座谈会、咨询会，进行了数次高强度的头脑风暴，广泛征求了铁路内外众多人士对铁路改革和发展的意见和建议。

7月10日，铁总副总经理卢春房和总工程师何华武等人邀请了中国工程院与铁路领域有关联的一批院士召开座谈会，征求他们对现阶段形势下铁路发展的意见。

同时，铁总下属的一些部门和协会连日来也在密集召开会议，邀请一些已不在一线岗位的原铁道部中高层干部为铁路建设发展献计献策。

这一系列动作是在铁总负责人近期向国务院领导汇报铁路工作，决策层表示未来铁路还是要继续发展的背景下开展起来的。

铁总3月中旬正式成立，前三个月忙于机构改革，人事安排，后一个月忙着筹备货运组织改革。如今，人事安排已经尘埃落定，货运改革的框架也已搭好，铁总开始腾出精力，筹划自己未来的路怎么走。

争议“铁路债变国债”

据上述参会人士表示，在铁总征集意见过程中，讨论最集中的是，铁总从原铁道部那里承继下来的巨额债务如何解决。

2013年第一季度铁总的财务报表显示，其总负债达到28394亿元，负债率达62.31%。债务和负债率呈逐年逐季乃至逐月增长的态势。

在刘志军2003年担任铁道部长之前，铁道部的建设资金主要有两个来源，一是每年的铁路建设基金，二是中央财政拨款，剩余的少量资金才通过银行贷款解决。而在刘志军主政后，铁道部的负债从2003年时的4000亿元暴涨到2011年的24000亿元，负债率从40%增加到60%多。

如今，这笔已经升至接近3万亿的债务也和复兴路10号大院一样一起从原铁道部转到了铁总手中。重负之下，如何转身？

据了解，在铁总7月10日召集的一次座谈会上，有院士提议，既然机构改革后，铁路政企分开了，铁总作为一家企业，应该轻装上阵，背负这么重的债务不合理。

参加了座谈的中国工程院院士王梦恕在会上建议将这笔债务转化为国债，其理由是：铁路债务是原铁道部在完成国家铁路建设任务的过程中背上的，国家并没有给大量的直接拨款，而让铁总以贷款、发债的形式来筹资，铁路是为国家负的债，所以应转为国债。

但铁总内部人士认为这一想法太过“一厢情愿”，“如果按这个思路把方案报到上去，肯定通不过。”

也有部分人士提出与王梦恕等人不同的思路。他们认为，铁路靠大量债务性融资建设了多条优质线路，这些线路已成为铁总的优质资产，铁总靠这些资产获得了大量收入，虽然铁路建设也带来社会效益的外溢，但这不太好量化，因此铁路债务还是要靠铁总自身来解决。

没有参加座谈的北交大经管学院教授荣朝和参照日本国铁改革的方案，为铁路债的解决设计了一条路径：在铁总下面成立一家铁路建设和资产管理总公司，负责今后一段时期内国铁系统相关基础设施的投融资与建设，同时也负责相关资产的管理和债务偿还。具体而言，该公司承接一定时期内铁总在部省合资项目公司中的权属，建成后的铁路设施委托或转让给运营公司负责运营。

未来铁路建设和债务偿还的资金的来源渠道则包括铁路设施的转让与租赁收入、相关资产的出售或处置收入、部分铁路建设基金收入、其他社会资金投入以及中央专项基金的投入等。

不过，荣朝和认为，不到不得已，铁总是不太会轻易采纳这一构想的。“当年日本国铁改革也是在资不抵债，迫不得已的情形下才推出的。”

铁路产业大衰退之忧

相比历史性债务，铁总更关注新增债务。在座谈会上，有铁总内部人士表示，由于以贷款发债为主的融资结构长期得不到改变，铁总新增债务的累积将是必然的。新增债务的问题不解决，铁总将不敢再像过去那样放手去发展。

今年铁总计划新开通铁路里程5200公里，基建投资5200亿元，固定资产投资6500亿元。不过这一相对保守的计划将有所扩展，上述接近铁总的人士透露，铁总领导称，新开通里程将增加到5500公里，基建投资数目在条件允许的情况下也将略超。

不仅如此，在“十二五”剩下的两年半内，铁路投资的规模都将保持在年均六七千亿左右，开通的里程将在7000公里到9000公里之间。

现在铁总内部担心的是，“十二五”之后，铁路建设将会进入大规模的衰退期，“现在做的，包括未来两三年做的，基本都是原来规划内的铁路，新上的项目很少，如果两三年过去，这些续建的工程都完工了，新项目不上马，则铁路投资将呈现一个大滑坡，这对整个产业链将是个毁灭性的打击。”上述接近铁总的人士称。

事实上，业内人士已经提前感受到这股寒流的一些苗头。中国南车株洲所的一位工程师称，今年他们的日子非常难过，“从年初以来，没有一列动车组的订单下来。”他把这些年来高铁产业的状况描述为：“以前是撑死，现在是半饥半饱，未来可能会饿死。”

事实上，正是基于以上原因，决策层才决定还是要继续发展铁路，因为这能消化一部分过剩但并不落后的产能，包括以高铁技术为代表的高端制造业。

上述南车工程师表示，他们不愿这个行业在暴涨暴跌中毁灭，而是希望铁路投资以细水长流的态势长远地进行下去，“刘志军时代的投资量太大了，急剧膨胀的需求刺激了产能扩张，而一旦需求萎缩，这些产能如何消化就成了极其让人头疼的问题。”目前南北车等车辆制造厂正通过开拓国际市场，进军地铁、城轨领域等手段来消化产能，分散风险。

问计合资铁路脱困

如何保持铁路投资细水长流，涉及到融资结构的转变。在刘志军时代，铁道部已经通过省部合资等方式吸引地方政府和企业的资金，并建造了大批合资铁路。

然而，这些合资铁路目前大多数处于亏损状态，而合资铁路的投资者们纷纷被“套牢”。全国大多数合资铁路在建设期间大量借贷，需要支付大量本息，运营期间产生大量成本，两相夹击，最终亏损。中咨公司一位人士测算，2011年开通的广深港客专广深段和广珠城际预计到2013年年底将分别累计亏损32.6亿元和22亿元。

北交大经管学院教授赵坚分析，合资铁路之所以亏损，除了自身经营能力、某些线路带有一定公益性所以票价不能定得太高等因素外，主要是原铁道部将全路的管理权、调配权、运输收入的清算权牢牢掌握在自己手里，侵害了其他投资者利益。而随着铁道部变身为铁总，铁总作为企业，其追求效益最大化的原则可能会使这种现象更为严重。

一位参与了上述铁总咨询会议的人士在会上反映，现在铁路合资公司的社会投资者，某种意义上只是一个投钱机器，出完资之后就没它什么事了。一个合资项目，投资概算、财务等核心信息投资者有时都不能掌握，例如太中银铁路，原先概算是303亿元，建成后实际投资变成了444亿元，投资者无法约束这种超概算的问题。

因此，而近几年来，除了一些能源型企业出于自身业务需要之外，几乎没有新的社会资本再进入铁路，一些原先进入铁路的资本甚至纷纷退出。

上述参会人士表示，面对合资公司其他投资者的抱怨和炮轰，铁总也认识到问题的严重性，知道如果不改变不公平、不透明的合资政策，未来铁路想继续引入社会资本将比登天还难。

据铁总内部人士在座谈会上透露，铁总目前的思路是将铁路进行公益性和经营性的分类，公益性线路争取尽量由中央政府全额出资建设，经营性的铁路，如果盈利前景好，则积极引入社会资本。为此，铁总正在着手修订更加公平合理的合作条款以招徕投资者，从而改变目前主要靠贷款和发债融资建设铁路的格局。

“区域差别票价”之议

铁总对负债的担忧，很大程度缘于对自身盈利能力不足之忧。如何设法增加客货运收入，是铁总高层近期多次思考的另一个问题。在近期的座谈会上，也有一些与会人士建议在客运票价上下功夫。有与会者提议，对客运票价实行按区域的差别对待，在东部发达地区，可以实行高等级列车的高票价，而在中西部落后地区，实行低等级列车的低票价。

实际上，铁路的票价调整一直没有获得突破性的进展，铁总前一段时间推出高铁车辆头等座的打折政策，由于头等座涉及人数少，打折幅度低，因此对上座率和收入几乎没有影响，其象征多于实际意义。而票价的上浮，最终决定权掌握在国家发改委价格司手里。铁总有自主的降价权，但提价则必须经过发改委批准。京沪高铁公司的一位专家表示，在淡季不满座的时段完全可以实行普通座打折来增加上座率，但这也需要进行成本收益的核算，看此举是否能给高铁客运增加收入。