上海自贸区：另一种突破还是某一种困境

2013年10月19日 05:04
来源：21世纪经济报道作者：刘玉海高莹

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“从10月1日到7日，每天自贸区都人满为患：在我们的大厅里待不下，就待在我们的广场；在广场待不下，就在沿街的马路上坐着……都是来咨询的，还有一些是来办理手续的。”10月13日，在复旦大学一个关于自贸区的论坛上，中国（上海）自贸区管委会副主任简大年感叹，“自下而上的热情充斥着整个自贸区”。

事实上，自从今年3月下旬中国新晋总理李克强在当选后的首次地方调研中主动抛出支持上海探索设立中国自贸区的消息起，即引爆国内外舆论对中国自贸区的高度关注，各界有关自贸区的讨论如火如荼。

之后，随着中国自贸区的渐行渐近，其背景、目标和任务日渐清晰，各界对自贸区的评价越来越高。及至自贸区总体方案正式公布前夕，其更被誉为可堪与当年设立深圳特区、中国加入WTO相提并论之举。

然而，随着自贸区负面清单的公布和挂牌之初的热潮渐趋缓和，更多冷静的声音开始也浮出水面：自贸区这一被各方寄予厚望、被称为本届中央政府改革突破口的战略之举，究竟能承担多少开放、改革的使命？在其试验、探索逐步推进过程中，又将面临着怎样的挑战与阻力？

尤为要者，设立中国（上海）自贸区的战略意图虽被概括为“以开放促改革”，但设立自贸区这一战略举措本身却是延续多年的“以地方试验探索改革经验”的改革路径的延续、甚至是依赖。

而过往数年，中国大量设立各类先行先试改革试验区效果不彰、甚或无疾而终的经历，却在表明：改革越到后期，越需要自上而下的改革和推动；此时，再一味地让地方试验，有可能在央地博弈中白白浪费时间，成为事实上的延缓改革之举。

上海自贸区最大的挑战，或许即在于此：中央各部门授权不足，在央地博弈中，错过改革的时间窗口。

1. 警惕自贸区的不可承受之重

国外的自贸区是在市场非常自由的基础上更加自由、便利；而在中国，国外自贸区建立之前就已解决的问题——市场管制、投资审批、利率市场化、货币自由兑换，反而成了自贸区要去突破的方向。

在自贸区总体方案公布前，挟新任总理之威而横空出世的自贸区，曾被各界寄予殷殷厚望：除了传统自贸区的基本内涵——如保税贸易、物流、分装、加工等，还包括放宽市场准入、放松投资管制、金融国际化、税制改革，以及更贴近人们日常生活的免税商店、自由上网等。

原因很好理解：在改革开放进行了30多年的今天，在对外开放已有相当程度的中国市场，在改变经济增长方式、提升经济增长质量、打造中国经济“升级版”的新要求下，传统的自贸区功能定位，根本不足以推动新时期的改革和进一步深化开放，难以为转型期的中国经济社会发展增添新的、足够的活力。

“所以，放松投资管制、深化金融开放、试验税制改革就成为上海自贸区设立的根本要义和核心内涵。”商务部研究院外资研究部主任马宇分析道，李克强总理之所以力推上海自贸区，问上海市领导“要改革还是要政策”，或许正缘于此；“而高层所以对上海自贸区寄予如此厚望，大概也正缘于此”。

即便是在自贸区总体方案和负面清单公布、其目标清晰明确之后，对自贸区最为关注的群体之一——投资界分析人士，也一边评论其“没有超预期的内容”，一边却在期待自贸区能在金融开放与创新等方面有着更多的突破。

那么，自贸区究竟能否承载各界众多的期待？

从国际上多达1200余家自由贸易园区的发展情况来看，虽然可被划分为自由港、自由贸易港区（涵盖贸易、制造、物流、研发、展示等诸多功能的区域）、工贸结合型自由贸易园区、贸易型自由贸易园区、出口加工型自由贸易园区、物流型自由贸易园区等多种类型，但大都集中体现了“三大自由”的核心特征：一是货物进出自由——不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡合乎国际惯例的货物进出均畅通无阻，免于海关惯常监管；二是投资自由——投资没有因国别差异带来的行业限制与经营方式限制，包括投资自由、雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等；三是金融自由——外汇自由兑换，资金出入与转移自由，资金经营自由，没有国民待遇与非国民待遇之分。而这些自贸园区最基本的一个共同特点是，依据《京都公约》，外国货物在入区时免征关税——亦即常说的“境内关外”。

以此观之，期待中国（上海）自贸区在投资自由化、金融开放与创新方面有更多突破，似乎理所当然。

但马宇提醒，“必须考虑中国跟国外情况的不同”。不同于中国，国外在设立自贸区之前，本来就没有严格的市场准入和投资审批管制，货币亦可自由兑换。

以美国为例，其自由贸易园区多达400余个，设立非常简单，甚至企业自己就可设立——只要有地皮，想做保税出口，自己圈起来，找海关来验收合格即可。

“国外的自贸区是在市场非常自由的基础上更加自由、便利；而在中国，国外自贸区建立之前就已解决的问题——市场管制、投资审批、利率市场化、货币自由兑换，反而成了自贸区要去突破的方向。”马宇说。

2. 金融开放“不要想象力太丰富”

中国的自贸区也不会只有上海这一个，在不同的区域内按照地区优势，围绕“打造中国经济升级版”的方向可以做很多试验，“千万不要错误地认为，所有的试验都要在上海自贸区先行先试——它也不可能承担这样的任务”。

在马宇看来，中国（上海）自贸区首先应围绕贸易便利化、市场开放、投资审批体制改革“做文章”，至于利率市场化、人民币资本项下可自由兑换这样的金融开放与创新，“自贸区并不是合适的试验平台”。

“利率市场化应是全国统一的计划，若率先在上海自贸区内实施，恐怕全国存款都会被吸到自贸区去。”马宇称，这样的存款大迁移会导致“水落石出”，“银行的呆坏账掩盖不住、资金周转出问题，整个金融体系都可能出现危机甚至崩溃”。

他预期，在自贸区内，人民币自由兑换或可以实现，并主要是用来做离岸业务，但若要打通自贸区与国内的通路，似乎不可能——因为那几乎意味着人民币自由兑换提前实现了。

可若限定在自贸区内、投资额度内可以自由兑换，这样的政策还有多大价值？

但事实或许就是如此。

上海自贸区方案的重要参与者、上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎曾透露，在召开自贸区第一次联席会议的时候，商务部部长高虎城就明确表示，在金融领域，“不要想象力太丰富”，“金融审慎例外，不会采用负面清单模式”。

“金融开放、金融改革方面，上海自贸区可以做点事，但很多可能不适合它来做——包括利率市场化，特别是人民币的自由兑换，恐怕不是自贸区完全能做的”。参与过中国（上海）自贸区课题研究的国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强认为，中国很大，中国的自贸区也不会只有上海这一个，在不同的区域内按照地区优势，围绕“打造中国经济升级版”的方向可以做很多试验，“千万不要错误地认为，所有的试验都要在上海自贸区先行先试——它也不可能承担这样的任务”。

3. 市场开放的悖论

事实上，即使是上海自贸区可以承担的使命，如市场开放，其突破亦相当有限。

中国改革开放以来，市场开放最初是有控制的审批式开放，之后以加入WTO谈判为契机，市场准入、开放迈近一大步，但此后市场开放几乎停顿，整个国家的经济工作重心转向发展。因此，此次设立自贸区最主要的使命之一即是市场开放。但从最能反映市场开放风向的负面清单来看，很难乐观。

表面看，目前的负面清单具体到小类是190条，相比1069条国民经济行业分类，约占17.8%，看似开放度很高了。但其中关键在于，这个负面清单，相比全国实行的《外商投资产业指导目录》，有没有新的重要突破？清单之外的行业，还有多少有投资价值的？

上海自贸区负面清单罗列的特别措施共190项，其中禁止类38项，限制类152项。根据对外经贸大学副校长林桂军的比对分析，这190项中，完全沿袭《外商投资产业指导目录》中禁止或限制外资进入的是21项，沿袭但有修改的55项，另有110多项是新增加进来的。

以此前各方谈论最多、被视为自贸区最重要使命之一的服务业开放为例——这也是国内外期望最殷的领域，虽然在自贸区总体方案中开放了18个服务业门类，但《外商投资产业指导目录》中限制类35项、鼓励类中股权限制措施12项，依然基本如约出现在了负面清单中。

更有甚者，没有出现在目录中的某些产业和管制措施，也出现在了负面清单中。比如“禁止投资因特网数据中心业务”、“禁止投资文物拍卖”、“禁止投资盐的批发”、“禁止直接或间接从事和参与游戏运营服务”等。

尤为令人失望的是，类似于放开盐业专营这种已经讨论不下10年的甚至一度考虑要列入“十二五”规划的问题，在自贸区外无法推进也就罢了，却还要在自贸区内“禁止外资投资盐的批发”。中盐公司竟然大摇大摆成为首批入驻自贸区的25家公司之一。

此外，自贸区对认证公司、货代公司、船舶代理公司、外轮理货公司等仍然采取与区外一样极为严格，且与国际惯例不相吻合的管制措施。而这些中介服务机构的进入对于自贸区的基本点和根基——货物贸易自由化，将起到重要作用。

至于进出口商品检验认证公司的认证资格、市场竞争等管制措施，本来就不能适应目前我国外贸发展的要求，在区外也是要改革的。如今居然也原封不动地搬进了自贸区负面清单。

制造业方面，市场开放的突破同样有限。比如，电信业开放。12年前中国加入世贸组织时，就已经承诺开放电信业。按照当初既定的开放进度，目前外资在我国基础电信领域建立合资企业已经可以占股49%了。但在自贸区中，投资基础电信业务外资股份也仍然只能达到49%，而从事增值电信业务还新增了诸多限制。

“这可以看出，上海自贸区负面清单随意性比较大”。林桂军说，既然上海自贸区是个只有28平方公里的狭小区域，根本用不着列负面清单，“除了涉及国家安全和‘黄赌毒’以外的，外资愿意进就进——现在负面清单列了这么长，上海自身又没有什么权力调整，会很矛盾。”

或许正是由于市场开放有限，目前外资冷对自贸区；相反大型国企和民企热情高涨，比例超过外商的10倍以上。

据马宇分析，上海自贸区负面清单除了翻版《外商投资产业指导目录》，新增加的内容主要来自两部分：一部分是原本由行业管理规定禁止进入的，此次被列入清单——因为《外商投资产业指导目录》最后有一句话，“国务院专项规定或产业政策另有规定的，从其规定”，这部分限制外商进入的领域现在按负面清单的要求被亮明了；另一部分是“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定”限制外资进入的其他产业，也被明确列出来了。

尽管中国（上海）自贸区管委会常务副主任戴海波称，负面清单将会动态调整，但透过此次上海自贸区负面清单制定背后自贸区的运作机制不难想见，上海自贸区接下来的负面清单调整并非易事，甚至这样的运作机制将有可能使自贸区陷入旷日持久的部门利益协调和央地博弈。

4. 上层支持还需加强

现在改革到了攻坚阶段，真正需要的是顶层设计而不是地方试验。上述受访者认为，改革最大的阻力在上面的部委，真正到下面地方，其毕竟有发展的冲动，“所以，首先要解决的是上面部门利益的问题而不是地方的问题”

虽然在名称上，上海自贸区是中国的自贸区而不是上海的自贸区，但从管理结构上看，实际上仍主要是上海地方政府在操作。上海自贸区的负面清单，也主要是由上海市方面制定，国家发改委、商务部只是负责“指导”。

具体而言，无论是自贸区的总体方案还是负面清单，上海起草完后需要通过主管部门商务部征求25个有关部委的意见。有消息称，商务部把方案向25个中央部委征求意见，得到63条具体回复。自然，相关回复意见会体现在负面清单中。

这样的运行机制也就意味着，上海方面只是自贸区相关方案、文件的执笔者，而根本无权协调中央各部委。而由其执笔起草负面清单，大约也就只能把现有的《目录》原文照搬，有关行业管理规定全盘吸纳，还不得不再吸收一些部门新增的规制。

而其要调整、放开负面清单中的任何一个产业，也都需要找中央相关部委协调。考虑到此前在国务院决策设立自贸区时，就有很多部门持强烈异议，很难想象其不会在这样的具体操作环节予以杯葛。

比如，虽然《方案》中说“符合条件的民营资本可以和外资成立民营银行”，但那个“符合条件”的“条件”恐怕上海市无权决定而只能找中央有关部门制定。如果有关部门“研究研究”，就有可能给拖黄了。

而除了负面清单，更多的领域虽然已明确将放开，但具体细节仍不清楚，具体操作还得等细则；细则出来了，说不定还要等实施细则、具体监管办法。若真如此，自贸区的时间窗口也许就错过了。

这方面并非没有前车之鉴。前任中央政府任内，天津滨海新区被国务院确定为综合配套改革试验区，可以在包括金融在内的诸多领域先行先试。于是，天津将争取设立OTC（场外柜台交易系统）作为重中之重，并获得国务院的“准路条”。但再更进一步的推进时，却遭到国务院某部门的一再拖延，连天津市长黄兴国亲自登门拜访都“碰了一鼻子灰”。直至那一届中央政府换届，天津也一直无法突破该部门，最终不得不含恨。

此外，即便方案、细则顺利制定，也还需要警惕避免步两个“非公经济36条”命运的后尘。

上届政府费大力气推动若干重要行业领域向民营资本开放，2005年以后发布了两个中央文件，2012年上半年又强令各部门出台45个实施细则，但那些对于民营资本的市场准入壁垒，至今也未打破！

“上海自贸区的一个重大挑战是，‘中央没放开，上海权力有限’。”林桂军表示，对于自贸区，地方积极性很高，想独立出现行体制之外、另搞一套，但是中央部委不放权、各方面支持不够——一个迹象就是，自贸区挂牌时，只有商务部长高虎城一个中央部级官员出席，而中央领导都去了中关村——“所以协调要花很多时间”。

另一位采访的研究人士则认为，由上海方面制定负面清单这个细节本身就“突显出中国现在改革开放的两难。”

因为，负面清单涉及市场准入和投资管理方式的根本改变，而决定市场准入是国家的权力，一个地方政府怎能决定的了？

该研究人士认为，这表明一方面总理可能信不过中央有关部门，担心让他们去制定负面清单会受到部门利益干扰而难有实质性突破；另一方面，在现行体制之下，让上海市来做这样的事，其更不可能让中央有关部门去协调行业利益。

“正如我们近年搞的很多各式各样的试验区——城乡综合改革、金融改革、绿色发展、新型城镇化之类——基本都是雷声大雨点小，石头没摸着且不说，河反正是至今没过去。”上述受访者表示，“我高度怀疑，有关部门是打着改革旗号反对改革，故意以所谓的试验延误改革”。因为不想在全国范围内改革，就放到自贸区里去试验，试验个三五年，还可以搬出“自贸区面积很小，在自贸区内不出问题并不保证在全国扩展开来不出问题”这样的借口，让“可推广、可复制”的改革计划落空。

“现在改革到了攻坚阶段，真正需要的是顶层设计而不是地方试验。”上述受访者认为，改革最大的阻力在上面的部委，真正到下面地方，其毕竟有发展的冲动，“所以，首先要解决的是上面部门利益的问题而不是地方的问题”。

5. 短期内对区域经济格局影响有限

马宇认为，长期来看，如果中国大的金融管制放开，“上海五年就可以赶上甚至超过香港——上海可以依托中国广大的经济腹地，而香港毕竟与大陆隔一层；可是在目前的情况下，上海一百年也赶不上香港——关键是金融管制决定了天花板。”

尽管如此，上海自贸区的设立，仍如一石激起千层浪。

在其正式方案公布前，先后有青岛、天津、重庆、广东、宁夏或公开或犹抱琵琶半遮面的表示，要申请成立自贸区；在其方案公布后，武汉也加入意图申请自贸区的牌局。而紧邻上海的江苏、浙江，更是担心自贸区会对其构成吸纳和冲击。甚至更远的香港、新加坡，亦担心上海自贸区对其形成影响。

亚洲首富李嘉诚就曾表示，上海自贸区将在短期内对香港产生巨大影响，包括对金融服务业的影响。一旦人民币能够自由兑换，对上海发展将更加有利。他强调，“如果香港不急起直追，便会落后于人。”

不过，接受本报采访的多位专业研究人士均认为，囿于上海自贸区承担试验的有限性以及进一步政策协调的艰巨性，其对周边区域经济格局的影响将很有限。

对上海周边地区而言，短期内“由于上海自贸区政策灵活、程序简单、开放了一些行业，肯定对外资更有吸引力，尤其是服务业，吸引的外资可能要超过其他地区”。林桂军表示，这会让其他地区感到压力从而形成改革的动力——否则就会形成资金倒流。

长期而言，上海设立自贸区，对周边经济，特别是其腹地、长三角、沿长江经济带，是非常正面的辐射作用，而不是竞争。“如果上海试验成功，其自身的辐射能力也会增强，可以更好的为上海周边，甚至更远的长江经济带服务。”隆国强认为，上海自贸区试验的事，“上海不做，其他城市也做不了；上海做了，可以给这些城市更好的服务”。

至于对香港和新加坡，受访者一致认为，上海在航运方面不会对其构成多大影响。因为上海此前在航运方面该开放的已经开放的差不多了，且其本身已经是全球集装箱吞吐量最大的港口，而各港口因为地理位置因素，有其独有的服务地域，很难为其他港口所取代。在高端的航运服务业总部方面，可能会形成一定的竞争——但尚需观察。

在金融方面，即便上海自贸区提到了金融开放与改革的目标，但从目前公布的方案来看，实际上并未全面放开；相反，香港和新加坡是完全开放、自由竞争形成的金融中心。而在总体严格资本管制的情况下，上海不可能形成一个金融中心，也就不可能与香港竞争。

比较上交所和港交所对上市公司的管理，即可发现两地的差距——港交所一年有十几家公司退市，而上交所从未有公司退市。

“这就是经济机制的区别，上海这方面根本就没有市场机制——没有市场机制就不可能有市场价格，也就不可能发现市场价值，那凭什么吸引资金？”马宇认为，这种情况下，上海打造金融中心，无论是直接融资还是间接融资，无论是银行业还是证券业，都不会有显著成效，更不用去谈与香港竞争。

至于说在28平方公里的上海自贸区内做离岸金融来与香港竞争，就更不可能。

实际上，上海1991年就开始提打造国际金融中心，做出正式规划也十来年了，但至今仍无显著成效。

但马宇也认为，长期来看，如果中国大的金融管制放开，“上海五年就可以赶上，甚至超过香港——上海可以依托中国广大的经济腹地，而香港毕竟与内地隔一层；可是在目前的情况下，上海一百年也赶不上香港——关键是金融管制决定了天花板。”

倒是在服务业方面，上海自贸区的设立对香港是“截和”。年初《国务院批准发改委关于2013年改革重点工作》中，有一条是推进同港澳地区服务贸易的自由化。“现在上海自贸区先做了，就给香港一个不确定性：到底做不做，如何做，怎么做，都是个问题。”林桂军说。

在林桂军看来，上海和新加坡“有点抵触”的地方在于，都想成为“全球的价值链中心”。所谓价值链中心，就是总部经济、保留研发设计，生产全球外包。

“新加坡号称自己是总部经济，但它区域太小，产业不会太综合。”林桂军认为，全球价值链中心需要服务业的进一步开放——金融业开放了才能引进高质量的外资，但是“上海这次重视的更多是销售型服务业，生产性服务业很少”。