新一轮改革十问

2013年11月08日 16:30
来源：财经国家周刊

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十八届三中全会即将拉开全面深化改革的大幕。

这将是新一届中央领导集体和中央政府产生后，首次全面向国内外描绘中国下一步改革蓝图，事关全球第二大经济体未来发展大势。

习近平最近在会见外国客人时表示，十八届三中全会将提出综合改革方案，就全面深化改革进行总体部署。李克强在听取专家学者和企业负责人意见的座谈会上提到，我们必须义无反顾、奋力向前，敢于打破固有利益格局，坚定不移、循序渐进地推进各项改革。

随着会期临近，各种版本的研究报告、预测、建议也纷纷出炉。市场遐想反映了各界对推进改革的渴望。

根据新一届中央领导集体和中央政府就位以来推行的改革举措及近期释放的改革信号，我们有理由期待未来改革新局将会有许多实质性突破，市场和社会将更多地分享改革红利，如政府继续放权转变职能，央地财权事权更加匹配，投资主体和方向更加优化，金融扩大对内对外开放，能源体制和价格进一步松绑，新型城镇化方略真正驱动下一轮经济增长和再平衡，等等。

改革非一日之功。改革红利或逐渐释放，但也将伴随短期阵痛，未来的改革新局不会仅靠三中全会一纸文件竟成，而需要在汇聚了高端政治智慧和勇气的顶层设计下各方面的决心，需要基层的创造。

行动会唤起市场和民众对改革的参与热情。在大幕开启的前夜，我们提出“改革十问”。其实，关于改革，人人都是提问者，人人皆为解题人。

政府权力怎么调

文/《财经国家周刊》记者刘琳

政府作为一个整体，放权迹象明显；在内部纵向关系上，不同层级政府之间的职权将按照一定的规则重新配置；在内部横向关系上，职权可能会向更为集中化方向发展

中国的经济体制改革进入深水区，行政权力的自我约束，以及职权在不同层级和部门之间如何配置，将在一定程度上决定改革深化能否取得成功。

十八大以来，决策层多次表态，全面深化改革，一个重要问题是处理好政府与市场、社会的关系。

新一届中央政府组建后，即以诸多审批权的取消和下放为突破口，使简政放权成为外界看到的本届政府推进改革的一项标志性的大事。作为一个整体，政府权力的边界和管理范围在不断收缩中清晰起来。

10月25日的国务院常务会议上，工商资本登记制度改革又向前迈进了一大步，成立企业的资金准入限制基本取消，为本届政府简政放权又添新注脚。

据《财经国家周刊》记者了解，在未来的简政放权改革中，短期内施行的措施可能包括，继续推进取消与下放审批权，加大政府购买公共服务力度，改革商会、行业、科技、时尚等领域的社会团体管理制度，以及逐步建立各行业的准入制度等。

燕京华侨大学校长华生对记者表示，建立各行业的准入制度是一项最为彻底的改革。因为有了公开和量化的标准后，谁能进就按标准来，这样一来，“政府部门的寻租空间将大大缩小”。

他说，由于这项举措将对部分政府部门的权力削弱的程度很大，因此能在多大程度上切实推行，他还不敢做出过于乐观的结论。

放权的大趋势并不意味着政府在所有领域的职权都将削弱，某些方面的政府缺位问题必将得到重视。比如，记者从接近决策层的人士处了解到，未来政府将在改善和加强宏观管理与基础性制度建设上发挥更大作用，并加强依法行政建设。

其中，加强宏观管理主要落在国家发改委身上，国家发改委的职能将从重审批转向宏观经济趋势、政策的研判和全局性事项的规划上。

基础性制度建设则可能包括加强政府机构职能配置与运行的法制化，促进政务诚信制度建设，以及推行建立不动产统一登记制度等。

在政府权力内部的纵向关系上，不同层级政府之间的职权将按照一定的规则重新配置，且不限于单向流动。一部分权力将从中央下放到地方，正在进行中的审批权下放管理层级，减少专项转移支付、增加一般转移支付，便是向地方放权。

另有职权将从地方划归中央。财政部财政科学研究所人士对《财经国家周刊》记者表示，下一步将首先按照央地各自公共服务职能的定位，划分清楚事权，然后按照事权定财力。

据记者了解，目前对划归中央事权中具有较多共识的，包括养老保险统筹、食品药品监管等，另有一些观点则指向了公共卫生、环境保护、国土规划等。有的研究报告，把司法体系等领域也列入其中。

是否有能力执行事权，则是下一步的问题。

财政部科学研究所所长贾康近日表示，不同地区财力水平不均衡，要使各地都有财力履行职权，需要有转移支付的保证。

中国社科院研究生院副院长、政府政策与公共管理系教授文国学对记者表示，政府机构的设置也要和事权匹配。未来能否根据各地区经济发展水平、政府公共服务与产品的需求配置机构与公务人员，是事权调整能否到位的重要因素。

政府职权的横向配置方面，一直存在同类职权分割在多个部门的问题，甚至“九龙治水”，相互掣肘。

大部制等改革释放出的种种信号表明，部门间职权将会向更为集中化的方向发展。

本轮国务院机构调整中，卫生和计划生育委员会、食品药品监督管理总局、新闻出版广播电影电视总局的成立，以及国家海洋局、国家能源局的重新组建可视为对这一趋势的说明。

记者从接近决策层的人士处了解到，虽然对多部门进行重组，但本届政府机构改革的主要目标还不是精简政府部门规模，更重要的指向是转变政府职能，期望通过部门和职能的重组，集中权力、明确责任，改变多头管理的状况，令政府管理更加有效。未来，部分领域随着时势改变还可能更进一步整合。

支撑改革的增长底线在哪里

文/《财经国家周刊》记者刘琳特约撰稿辛继钊

有一些对短期增长与长期改革都不利的问题一直没有得到解决，这应成为经济政策的发力重点

第三季度宏观经济数据的出炉再度引发市场的猜测：增长与改革这两个命题，谁将主导未来的经济政策？

十八届三中全会的主题是“全面深化改革”，在近一段时间，“改革”显然被认为是接下来一段时期的关键词。

但稳增长依然是各级政府的重任，对地方政府来说尤其如此。临近年末，河南掀起“稳增长调结构百日攻坚战”；湖南、陕西等地方政府通过下发文件或者召开会议，要求“全力以赴稳增长守底线”。利用财政结余资金加大投资、上项目仍然是主要手段。

地方政府很看中“经济增长底线”概念。一般认为，衡量“底线”有两个关键数据指标，一是经济增长率，一是就业水平。

按“十二五”规划、中央政府工作报告等官方文件及分析人士的普遍看法，全国目前能承受的经济增长底线在7%至7.5%之间。第三季度统计数据显示，GDP（国内生产总值）同比增长7.8%，继第二季度回落后又重新上升。10月份，官方PMI（采购经理人指数）也较为乐观，连续4个月回升至51.4%，创18个月以来的新高。

虽然GDP进入中速增长区间，失业率却并未明显上升。人社部数据显示，第三季度末全国城镇登记失业率为4.04%，是连续三年保持在4.1%后的第一次下降。

国家统计局认为，单位GDP 创造的增量与前几年相比明显提高，服务业比重提升从而增加了就业岗位，中国15-60岁劳动力资源绝对量从2012年起开始步入下行区间，是经济增速下降而失业率没有大幅度变化的主要原因。

整体无忧，但就业率中的结构性问题仍不容忽视。比如，相比之下，大中专毕业生调查失业率比较高。

这在一定程度上反映出经济结构的失衡，也从一个侧面说明，在日后更长的时间里，就业的稳定性可能将从依托于总量增速，逐步转变为依托于结构改革的进程，这也更加反映了改革的紧迫性。

对于未来的经济政策将如何安排，国家统计局一位人士对记者表示，当前的宏观政策导向，比以往的预期更加明确，“有宏观政策调控区间和相应的政策储备”。

多位专家表示，目前，有一些对短期增长与长期改革都不利的问题一直没有得到解决，应该成为经济政策的发力重点。

首先，是资金配置扭曲。大量的信贷等资金配置到房地产、政府隐性担保的基础设施领域，导致资金价格不断攀升，挤出实体经济、尤其是中小企业的资金需求。

其次是房地产市场出现分化。三四线城市现在供给大于需求，同时土地供给宽松，过度炒作的城市房价已经开始下降，一些地方的房地产泡沫破灭迹象开始出现。

第三是产能过剩持续严重。记者了解到，国家统计局最近做了一个41万家的企业调查，其中25万家是大中型企业，调查发现，目前市场仍处在去库存化过程中。

这一态势也得到了数据的印证。在10月份的PMI分项指标中，原材料库存指数为48.6%，产成品库存指数比上月下降1.8个百分点至45.6%，都位于临界点以下。因此，在GDP与PMI数据整体向好的情况下，依然有一些政府人士与专家对未来经济增长表示不同程度的忧虑。

在“底线思维”下，未来的财政和货币政策预期将保持稳定。

交通银行首席经济学家连平表示，中国一直都执行积极的财政政策，目前经济在相对比较低的水平波动，退出积极的财政政策可能会使经济增长掉到底线之下；货币政策仍为稳健或者说中性，央行调控的初衷似乎是有所收紧，但实际的结果是达到中性。

中信证券首席宏观经济学家褚建芳预测，2014年的宏观经济政策和今年相比，应该不会出现太大变化。

多位专家表示，基于目前经济运行的现状，未来的经济政策将在增长与改革两个目标之间平衡，经济增长不愿也无力再追求高速度，改革则会选择稳步推进。

大投资还会继续吗

文/《财经国家周刊》记者聂欧

“林毅夫们”认为不可因噎废食，“不要将婴儿和洗澡水一起倒掉”，投资与改革并不矛盾

“政府投资驱动”的增长模式，使中国在过去多年的高速增长奇迹中，留下了不少畸型的问题。这一路径在十八届三中全会后还会延续吗？

有一种观点认为，通货膨胀、房价快速上涨、产能过剩等一系列问题，是2008年应对国际金融危机时期大投资所带来的后果，至今其负面影响尚未消除，“恐投症”的说法有市场。

但也有分析人士对此持不同态度。世界银行原高级副行长兼首席经济学家林毅夫已多次公开强调投资的重要性和紧迫性，称无论当前抑或长远，有效投资都会转化为后期生产力，促进经济、提高居民收入并带动消费提升。

《财经国家周刊》记者采访发现，持林毅夫这一观点的学者与官员不在少数。对于大规模投资给经济长期发展可能带来的不利影响，“林毅夫们”认为不可因噎废食，“不要将婴儿和洗澡水一起倒掉”，投资与改革并不矛盾，调整投资主体与投资方向是兼顾增长与改革的路径。

投资规划仍继续

就在外界观望和猜测高层对投资驱动的态度时，多省陆续发布了大手笔的投资计划。

10月22日，四川省发布《四川省重大投资项目名录》（2013-2014），2336个项目总投资额达4.26万亿元。浙江、重庆和江西等省、市近期也透露出部分投资计划，总投资额均在万亿元级别之上。

一位国务院参事告诉《财经国家周刊》记者，目前全国有154个地区已有智慧城市的建设规划，投资额逾1.5万亿元。若政策顺利推进，智慧城市试点名额将扩至193个，国开行已为此配备800亿元专项资金。

国务院近几个月陆续发文，对包括光伏产业、船舶工业、城市基础设施建设在内的多个领域明确出台鼓励政策，并加大财政、信贷支出力度。尤其是对于城市基础设施建设，强调要确保中央和地方政府的财政投入。

“说明决策层已经部分意识到对投资要重新重视。”前述国务院参事表示。

央行调查统计司副司长徐诺金对记者表示，投资的重要性目前还难以改变。毕竟“稳增长、调结构、促改革”之中，稳增长位于首位，“投资应该且必须继续担任经济发展的主驱动力”。

燕京华侨大学校长华生告诉《财经国家周刊》记者，在未来的宏观经济政策中，有关“投资驱动、消费驱动”的措辞可能不会明确提出，但是“会强调内需为主”。这是因为投资需求和消费需求都在内需的大概念之下，强调内需与强调投资并不冲突。

因噎废食之惑

虽然对中国投资率高低的探讨一直众说纷纭，但经济学界判断投资率是否合适的标准主要有一条，即投资率是否过分超出或低于储蓄率。学界认为，宏观政策应依据储蓄率的高低来安排投资率，投资率与储蓄率的平衡，是整个经济社会平衡发展的关键。

数据显示，从1982年到2012年，中国的储蓄率从33.8%提高到2008年最高点53.0%，上升近20个百分点；投资率从31.9%上升到2011年最高点48.3%，提高16.4个百分点。

“中国储蓄率偏高，相对应的投资率还不够。”华生说，若一味抑制投资，则高储蓄、低投资的不平衡状态将导致经济失衡。

现实中，人们对投资的诟病大多来自于产能过剩、货币超发、资源浪费、环境污染乃至腐败等问题。新一轮的简政放权改革为各界所欢迎，但若失于监管，会否加剧地方产能过剩，已经引起一些人的忧虑。前述国务院参事说，如果缺乏统一规划的项目借机上马，那么就可能加剧产能过剩的负担。

过分依赖投资会引发各种问题，但因噎废食可能带来更大风险。中央财经领导小组办公室二局局长尹艳林向《财经国家周刊》记者表示，企业的市场预期一旦走低而缩减投资，则整个经济社会的有效需求将快速下降，甚至消失。

如何继续发挥投资对经济的驱动性作用，又尽可能减少它带来的负面效应？徐诺金认为，需要调整投资主体。

投资主体转向民资，已经成为明显的政策动向。

从2012年底至今，国务院针对战略性新兴产业发展专项资金管理、老工业基地调整改造、棚户区改造、发展养老服务业等多个领域的文件中，均提及要以市场为导向，鼓励民资进入，并提出通过发行企业债券等方式融资。

中央高层也多次在各种场合强调市场活力的重要性，要求各部门尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民资推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目。

虽然有文件明示与高层表态，但前述国务院参事认为，民资引入不可能一蹴而就，触及改革核心实质的投资主体转变，还需时间和耐心。

投资新方向

与投资主体结构调整一样，投向调整也甚为关键。

从2012年底开始，国务院陆续推出针对物联网、棚户区改造、信息消费、“宽带中国”和教育扶贫工程的鼓励政策，预示了未来投资方向的转变。

《财经国家周刊》记者从国家发改委的一份报告中获悉，城镇化相关的多个领域也是政府引导的重点投资方向。

该报告预计，截至2020年，城镇化将产生约42万亿元投资需求。其中，中部地区投资需求最大，达19万亿元，其次是环渤海地区。

交通领域将在未来的投资大戏中充当重要角色。该报告认为，目前中国公路和港口建设已出现过剩，但铁路建设却相对滞后。对此，前述国务院参事指出，“尽管曾饱受诟病，但铁路建设投资还将持续下去。”

该报告还预计，截至2020年，城市内部轨道交通至少有3万亿元投资需求。据各地统计，规划地铁建设的34个城市将在“十二五”期间新增地铁4300公里。

地铁规划里程最长的是南京、重庆、武汉、合肥等中西部重点城市，因其吸引大学生就业、促进经济发展等需求的加强，城市公共交通矛盾尤为突出，其规划考虑了未来的人口压力。

包括地铁在内，四川、广西、甘肃、贵州和河南等中西部地区的道路建设和公共交通设备尚存缺口，市场机会大。

此外，在城市基础设施综合建设方面，城市供水供气、垃圾处理等生活服务体系的投资需求也非常巨大。

国开行党委副书记、监事长姚中民告诉《财经国家周刊》记者，与欧美发达经济体不同，中国用于城市基建的投资尽管短期内可能低效率和低收益，但其长期效用终将逐渐释放。

上述报告还指出，流动人口到市民的转变，不仅需要城市交通、供水供气设施的改善，更需要生活方式的转变，以及对教育、文化、医疗的需求。针对现有流动人口，全国范围至少有1万所小学、400个剧场和50万张医院床位急需投资建设。

“新土改”如何破题

文/ 《财经国家周刊》记者兰亚红王玉光

以集体建设用地使用权等改革作为突破口，既不“伤筋动骨”，又能扩大农民的土地权利，还能保障新型城镇化的用地需求，可谓目前最理想的土改方案

“农村土地制度改革已经是一江春水向东流，谁也阻挡不住了。”北京大学国家发展研究院教授周其仁说。

在各界高度关注十八届三中全会将如何开启新一轮土改时，周其仁判断，围绕新型城镇化战略的推进，农村集体建设用地使用权等改革，将被作为土地制度改革的突破口。

《财经国家周刊》记者从接近决策层的权威人士处获悉，以这样的改革作为突破口，既不会触及敏感神经而“伤筋动骨”，又能扩大农民的土地权利，缓解当下矛盾，还能保障新型城镇化的用地需求，可谓目前最理想的方案。

下一步，中央或将选择一批条件成熟且已完成土地确权登记的地区，扩大集体建设用地和宅基地使用权流转的试点范围，为更进一步的土地制度改革积累经验。而在农地承包权流转方面，则会引导有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，推进农村土地股份制改革。

“改革从来都是‘先生孩子后起名’，就是实践中提出问题，在工作中解决问题，然后把点上的经验拿到面上来。”前述接近决策层的权威人士透露，目前决策层的倾向性判断是，“现有的土地政策空间足以开展改革，应在政策的解释层面，充分挖掘潜力”。

“三块地”

“我们现在手头的工作都暂停了，就是等十八届三中全会最后对土地改革怎么定调。”国土资源部一位土地政策研究专家告诉《财经国家周刊》记者，虽然土地制度改革一直被舆论质疑“鲜有实质性突破”，但在集体建设用地使用权流转方面，已有较为成熟的地方实践，宅基地使用权的流转也研究了多年，随时可以“多点开花”。

在集体建设用地使用权流转方面，重庆地票交易制度和成都统筹城乡土地管理制度改革，被认为取得了较好的创新成果，若加以提炼总结和完善，便可在其他有条件的地区扩大试点。

2012年底，国土资源部曾对重庆的地票制度进行总结。中国土地勘测规划院高级工程师王庆日认为，重庆地票制度的创新价值，在于解决城镇开发土地供应不足与农村建设用地闲置荒废的矛盾，完成集体建设用地特别是边远山区农村建设用地的发展权益的价值体现和价格发现，为集体建设用地流转方式改革提供了重要的突破口。

但重庆地票经过4年多实践，也存在一些问题，诸如复垦耕地的质量保证，建设用地指标“双轨制”的公平分配，地票二级市场开放规范，地票落后地区后期发展空间保障，地票质押的金融风险等，都需要进一步完善。

成都集体建设用地使用权流转的创新性，体现为将集体建设用地权属流转和指标交易与土地整治、产业发展等有机结合，形成“城市反哺农村”的具体路径。但在集体建设用地使用权流转抵押融资、流转价格确定机制、流转收益分配等方面，也还需要进一步完善。

近年，国土部还批准了在7个地区开展集体建设用地流转试点，包括广东省佛山市顺德区、上海市、浙江省湖州市、江苏省苏州市、安徽省芜湖市、河南省安阳市和云南省曲靖市麒麟区。

目前，各地要求推进集体建设用地使用权流转的试点非常活跃。《广州市南沙新区条例(草案)》近期开始征求意见，强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地；海南省也于近期出台了《海南省农民集体建设用地管理办法》，表示对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许流转用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

前段时间有传言称，国土部下一步将在河北省邯郸市、江苏省昆山市、辽宁省建平县等28个市县开展农村集体建设用地使用权流转试点工作。

对此，一位内部人士表示“并非空穴来风”，但因“话题敏感”，官方未作公开承认，需待十八届三中全会明确改革基调后，再行推进。

该人士还介绍，国土部在批复试点时，一般都要求各地在指导意见的框架内进行，而指导意见不会突破现有的法律法规框架。

据悉，按照在现行法律框架内推进土地制度改革的精神，下一步会选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地，开展集体建设用地使用权流转的改革试点。

试点突破

前述接近决策层的权威人士表示，按照中央“先行先试”的改革精神，决策层也将鼓励推进包括征地制度改革在内的多项土地制度改革试点。

目前国土资源部正在推进的有关土地制度的改革试点包括：征地制度改革，节约集约用地，采矿用地改革，土地产权制度改革，城乡建设用地增减挂钩，低丘缓坡地开发利用，工矿废弃地复垦利用，集体土地建设租赁房，城市低效用地再开发，旅游产业用地改革和缩小征地范围。

2010年，国土资源部确定11个城市开展征地改革试点，其中，在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都6个城市进行缩小征地范围试点，探索合理界定征地范围，维护农民土地财产权和发展权；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安5个城市开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁试点。

不过，由于时间短，试点范围小，再加上地方出于土地财政的需求，缺乏改革创新的动力，多数征地制度改革试点并未释放明显成效。

但有消息显示，2013年10月下旬，国土资源部刚刚对杭州市的征地制度改革进行了调研，对杭州市的留地安置政策给予较高评价。

其他（试点）方面—今年4月，国土（资源）部确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西10省/区/市开展低效用地再开发试点，鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展城镇低效用地再开发。目前各地正陆续上报试点方案。

城乡建设用地增减挂钩试点已在除西藏、新疆外的29个省/区/市全面推开；工矿废弃地复垦利用也已在10个省份开展；旅游产业用地试点改革目前只在桂林和秦皇岛进行。

“目前，相当多的地方政府热衷于利用试点突破现有的法律法规，以解决自身发展中的问题，而对总结试点经验、进而上升为全国层面的制度成果关注不够。”

一位国土资源部的政策研究专家建议，自下而上的在现行法律框架内的制度创新改革面临瓶颈，国家层面应该加强顶层制度设计，对基层改革创新实践的持续开展、总结提升加以指导和支持，直至上升为全国性的政策法律。

《财经国家周刊》记者采访发现，包括周其仁在内，众多较为活跃的专家近来对土改步骤的建议趋于一致，认为短期应推进集体建设用地使用权流转试点，并完善确权登记；中期，应以探索和建立土地财税制度及政府融资体系的土地金融改革为主；长期来看，待大规模土地流转实现后，应推进征地与土地流转两种供地制度并轨，建立起城乡统一的现代土地制度。

金改“三化”怎样布局

文/《财经国家周刊》记者宋怡青

由于利率改革、汇率改革、人民币国际化的未竟事项均为“硬骨头”，决策层显示的思路为“成熟一项推进一项”

新一届中央领导集体和中央政府履职后，金融领域大动作频出，如2013年7月出台“金十条”，全面放开贷款利率管制等，让各界对十八届三中全会后的金融改革有了更多期待。

利率市场化、汇率市场化、人民币国际化，是金改的三大基本面。

在高盛投资管理部投资策略组中国区副总裁哈继铭看来，“三化”是系统性工程，决策层会根据实际情况有序推进。

国务院批转的发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知中，“稳步推进利率汇率市场化改革”已被列为金融体制改革之首。人民币资本项目可兑换等既定举措的用词亦为“稳步推进”。

一位接近决策层的权威人士对《财经国家周刊》记者表示，由于利率改革、汇率改革、人民币国际化的未竟事项均为“硬骨头”，决策层显示的思路为“成熟一项推进一项”。

利率闯关

利率是资金逐利于市场的风险杠杆。1996年6月，中国放开金融机构同业拆借利率。此后17年，利率市场化机制建设逐步推进。2013年7月，央行全面放开金融机构贷款利率管制，利率市场化再进一步。只剩最核心的存款利率上限，目前仍未突破。

央行调查统计司司长盛松成曾表示，由于存款利率上限的放开可能导致银行过度竞争，引发风险，改革难度较大。

因此，存款利率上限放开，被业内称为“惊险一跃”。各国利率市场化的完成，均以存款利率上限放开为标志。

前述权威人士表示，中国目前的制度建设，不但离“惊险一跃”尚有距离，而且短期内存款利率扩大波动幅度也难以实现。

《财经国家周刊》记者采访获悉，在现有的条件下，央行更希望通过发展替代性负债产品来推进存款利率市场化。近期表现为，酝酿许久的大额可转让同业存单（NCD）或将很快试点发行；而针对企业和个人的大额可转让定期存单（CD）也有望在年内亮相。

中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，存款利率放开之前，央行可以多酝酿替代性产品，培育存款替代产品体系。随着替代产品的增加，受利率管制的存款规模会减少，这样就能减轻未来放开存款利率上限所形成的冲击。

整体来看，据《财经国家周刊》记者从权威渠道了解到的思路，中国的利率市场化将采取“有序稳步”的原则，按照“先长期后短期，先大额后小额”的思路渐进式推进。

大体步骤为：首先，重启大额可转让存单发行与流通；其次，允许大额长期存款利率上浮；再次，允许活期存款以外的存款利率分步上浮；最后，允许活期存款利率自由浮动，完成利率市场化改革。

在利率市场化的冲击下，某些银行或将在竞争中破产。为了减小对金融系统的冲击，还需相关配套制度的落地。譬如，结束由政府埋单的“隐性全额存款保险”，推出显性的存款保险制度。

近日，央行原副行长马德伦称，存款保险制度的设计已经基本完成，即将推出。

此外，金融机构市场化退出机制也在逐步建立中，由银监会负责牵头起草的《金融机构破产条例》已经在内部征求意见，现处修改当中。但是何时推出，尚无明确时间表。

汇改求稳

相比利率市场化较为清晰的路线图，同样撩动市场敏感神经的汇率市场化，推进路线尚未明朗。

2013年以来，人民币升值的潜在压力，以及热钱带来的问题，都增加了对汇率机制加快改革的呼声。

央行副行长胡晓炼曾表示，人民币汇改的目标不是要达到一个什么汇率水平，而是要通过改革形成一种机制，使汇率水平能够基本反映市场供给和需求状况，并有利于促进国际收支基本平衡。

北京大学国家发展研究院教授周其仁近日表示，多年来扭曲的汇率机制导致国内外相对价格信号出现很大误差，使国内生产者产生错误价格预期，布下过多产能，导致产业结构不合理。

《财经国家周刊》记者多方了解到，2013年全国两会以来，针对汇率改革如何推进，国内官方及半官方的智囊机构曾多次闭门商讨良策，并形成政策建议递交决策层。

在许多有关部门、业内和研究机构的人士看来，先逐步扩大人民币兑美元汇率日波幅，能给央行的宏观调控留出空间，在与市场的博弈中掌握主动；然后在减少行政干预的基础上，逐步实现将人民币中间价定价权交予市场。

2005年7月汇改启动至今，人民币兑美元日波幅经历过两次扩大，已经从最初的0.3%扩至1%。央行副行长、国家外汇管理局局长易纲对下一步汇改曾公开表态：“将在不久的将来进一步扩大人民币交易区间。”

前述权威人士透露，人民币兑美元日波幅将逐步放宽，下次或将扩大至2%，放宽的时机取决于市场窗口。

央行行长周小川曾明确表示，汇改要坚持主动性、可控性和渐进性原则。前述权威人士也表示，择机自主进行人民币汇率的渐进性调整，有助于在对外经济关系中掌握主动。

中国的汇率改革一直面临着外部压力。10月30日，美国财政部向国会提交半年报告，再度称人民币被“明显低估”。尽管有外界压力，但决策层在重启弹性汇率形成机制的时机选择上，仍坚持自主步调。

人民币国际化路还很长

中国目前已与全球20多个经济体签署了货币互换协议，通过货币互换“走出去”的人民币总额过1万亿元。

一般说来，人民币国际化包含三个步骤：人民币在境外享有一定流通度；以人民币计价的金融产品成为国际各主要金融机构包括中央银行的投资工具；国际贸易中以人民币结算的交易要达到一定比重。

由央行货币政策委员会委员、中国人民大学校长陈雨露主编的《人民币国际化报告2013》指出，截至2012年第四季度，中国的人民币国际化指数为0.87。

在国际使用方面，人民币仍处在起步阶段，未来人民币的国际化还有相当长的路要走。

有央行人士对《财经国家周刊》记者透露，人民币流通量在国际贸易中的比例仍然较低，主要是因为没有全面放开资本项目。

《财经国家周刊》记者了解到，央行牵头的一次闭门会议曾提出采取审慎积极的态度，适时推进资本账户放开。

有与会人士对《财经国家周刊》记者强调，资本项目开放是一个循序渐进的改革过程，不会一步到位。在放开的过程中，要警惕流动性过剩等外部环境带来的挑战。

据悉，资本项目放开或将按照“顶层设计、先易后难、循序渐进、积极审慎”的原则分步推进。政府未来可能从直接投资、证券投资和项目融资三个方面，逐步推进资本项目放开。

上海自贸区的创建是人民币国际化路线图上的重要节点。据上海自贸区金融方案细则，自贸区人民币资本项下可兑换将探索“分账管理”模式，初期可能实行额度总量控制。

资本项目可兑换程度的逐步提高，将对利率和汇率改革提出更高要求。有学者指出，不能在缺乏弹性的汇率下推进资本项目开放和人民币国际化，否则将进一步累积金融风险。

《人民币国际化报告2013》建议，短期内应积极推动双边贸易以人民币计价结算，考虑通过扩大直接投资、建设自贸区或其他合作机制来实现。同时应大力推动国内金融机构发展与贸易相关的人民币贷款业务，并鼓励离岸金融市场为该区域提供人民币流动性以及规避外汇风险的套期保值服务。

此外，报告还建言把建设全球人民币支付清算体系作为国家战略，积极推进全球支付清算相关立法工作，完善离岸市场的制度和法律建设。

前述接近决策层的权威人士表示，美元实现国际化用了70年时间，人民币国际化也将是一个漫长的过程，并与国内金融体系建设相辅相成。

资本市场能否脱胎换骨

文/《财经国家周刊》记者曲瑞雪

这一国企为主的、传统行业的、融资者的、层次单一的资本市场，能否成功向中小微企业的、新兴产业的、投资者的、多层次的资本市场转变？

中国资本市场诞生20多年来，相当程度上仍是一个“畸型儿”，场内市场一直“一枝独秀”，股市长期偏向融资者。

这一国企为主的、传统行业的、融资者的、层次单一的资本市场，能否成功向中小微企业的、新兴产业的、投资者的、多层次的资本市场转变？在十八届三中全会开启的全面深化改革的大布局中，资本市场能否脱胎换骨？

业内人士普遍认为，资本市场作为经济大局中的重要一环，如何更好地为“稳增长、调结构、促改革”这三方面任务服务，料将是三中全会筹谋资本市场改革的一个出发点。

从近年来中央重要文件有关资本市场议题的表述看，无不紧贴“服务实体经济发展”这一要求。

2012年十八大报告和金融业“十二五”规划对资本市场提出要求：“健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”，“着力提升对实体经济的服务能力”。

2013年6月19日的国务院常务会议也指出，要优化金融资源配置，盘活存量，用好增量，更好地服务实体经济发展。

业内预计，十八届三中全会及其开启的改革新局，强调资本市场要提升服务实体经济能力的方向应该不会改变的。而落实这一要求，关键在于尽快建设和完善多层次资本市场。

多层次资本市场包括股票市场、债券市场、衍生品市场和并购市场。层次分明的多层次资本市场体系是完善资本市场结构、提升资本市场功能的重要基石。一个完善的多层次资本市场体系，应该能够满足不同规模、行业、经营状况和盈利水平的企业的融资需求，同时满足不同投资金额、投资目标和风险承受能力的投资者的投资需求。

海通证券研究认为，产业转型升级是当前中国实体经济发展中的最核心问题。让金融更好地服务实体经济，目前就是要通过市场化手段，让资金流向新兴产业、三农、小微企业等领域。

在业界看来，建立多层次资本市场，最利好的是服务业和新兴产业，而此类产业中大多是体量较小的民营企业，亦即中国经济中最有活力的市场主体，它们会追寻经济中最有前景的行业。

完善的多层次资本市场能够加大对此类企业的资金支持力度，并鼓励创业投资机构和股权投资机构投资此类企业，运用市场手段将更多金融资源投向此类市场主体，最终达到缓解中小企业融资难、加快“转方式、调结构”进程的宏观目的。

除了不同层级的股票市场满足不同融资需求外，未来债券、衍生品和并购市场发展空间都很大。

当前中国场内市场的发展已经比较完善，股票市场由主板、中小板和创业板以及场外市场形成了“倒金字塔”结构。作为“金字塔底”的场外交易市场是整个市场体系的基础板块，本应是最为庞大和活跃的，但是，目前中国资本市场基础板块的活跃度和影响力都偏低。

海通证券认为，随着多层次资本市场的建设，未来股票市场发展的重心将转移至创业板以及场外市场，从而逐渐形成“正金字塔”结构。

多层次资本市场的构建，对维护市场公平、保护投资者利益将提出更高要求。这也是中国证监会当前推进的重点工作。证监会主席肖钢已经明确指出，要将工作重点转到加强监管执法和保护投资者特别是中小投资者合法权益上来。业内期待，该项内容在十八界三中全会上有所反映。

保护投资者合法权益，不仅需要“除恶”，还需要“扬善”。对投资者而言，监管层能提供的首要之善，乃是让资本市场被长期忽视的“投资功能”得以凸显，改变当前“重融资、轻回报”的思维模式。

A股市场新股发行工作自2012年10月暂停以来，至今已一年有余，迟迟不能开闸，已经反映出监管层对融资与投资功能不平衡问题的认识。在支持者看来，不平衡、不公正的融资，还不如不融资。

能源“解放”待何时

文/《财经国家周刊》记者杨悦

相比油气上游行业改革的步履维艰，下游领域的改革在新一届政府组建初期取得较大突破

2013年10月22日，国家能源局发布了《页岩气产业政策》，让油气行业喜忧参半。

喜的是政府支持页岩气发展的信号未改；忧的是此政策仍然面目模糊，可操作性不强，一些关键问题未予明确。“不解渴”，一位业内人士如是说。

近年业界对能源领域内的改革期盼，多处在此类“半饥渴”状态中，管制与垄断的壁垒仍然坚硬。

新一轮行政审批权的取消与下放，让业界看到了破冰的曙光。8月底，中石油腐败窝案发生，反腐重拳也被视为破除垄断利益干扰的机会。

国务院发展研究中心的一份研究报告，把油气行业作为八大重点改革领域之一，建议将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。

在分析人士看来，官方智库机构提出天然气管网独立，是打破油气行业垄断的一个积极信号。

不过，据最新发布的《页岩气产业政策》，天然气管网改革的“解放”时刻仍未真正到来，政策并未提及管网业务独立，只提出“鼓励页岩气就近利用和接入管网”，“基础设施对页岩气生产销售企业实行非歧视性准入”。

现有天然气管网绝大多数属于中石油、中石化两大巨头，政策要求的“非歧视性准入”立基于此。鉴于以往煤层气、煤制气等非常规天然气入网的种种困阻，页岩气的入网亦让外界难以乐观期待。仅要求批准准入，但不讲明如果违反此规定如何处置，会让人觉得此要求形同虚设。

只有天然气管网业务从油气公司中分离出来，页岩气的公平准入才有保证。但在业内大多数人看来，现阶段拆分天然气管网业务不现实。

过去多年，中国的石油天然气勘探开采审批权归属国土资源部，仅国家油气巨头有获得区块的准入资格，两大油气公司几乎垄断了陆上所有常规油气勘探开发的有利区块。国有巨头获得开发勘探权后，又缺乏监管，往往使得其对区块圈而不探，而“非油”国营、民营公司难以插手，或者以暗箱操作方式从国有油气巨头“二手”转包勘探开发小区块。这从源头上阻碍了非常规油气的发展。

借非公经济“新36条”等政策东风，近年两轮页岩气招标中，民营资本被允许进入勘探开采领域。日前发布的政策再次重申，鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发。但据前两轮招标，“非油”之外的资本进入后，面临技术、资金瓶颈，同样流于圈而不探困境。

此外，“多元投资主体”是否包括外资，没有明确说明。

相比油气上游行业改革的步履维艰，下游领域的改革在新一届政府组建初期取得较大突破。2013年3月16日，国家发改委颁布的最新成品油价格机制，作出了三点重要改革：缩短成品油调价周期；取消波动4%的调价幅度限制；调整挂靠的国际市场原油品种。

经过上述举措，新机制在一定种程度上趋于市场化，行政指令色彩大为淡化，成品油价格机制中存在的调价周期长、调价所需价格波动幅度大、与国际油价脱节、价格只升不降等问题大为改观。国内成品油价格对国际油价的变化更为敏感，油品价格调整成为常态，市场投机囤货大为减少。

不过，成品油定价机制的改革仍未完全实现市场化调节，业内称为“半市场化”改革。目前国内成品油市场垄断格局并未打破，政府对价格仍然握有调控权。三大国际原油市场的价格为成品油的定价基础，但三大原油市场的比重和选取油品品种如何分配，外界难以知晓。

国家发改委表示，今后国家每年将对成品油价格形成机制运行情况进行评估，并再作适当完善。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场，政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。

这一表态若得以实施，能源价格的市场化改革又将前进一步。

创新战略给力吗

文/《财经国家周刊》记者王云辉

十八届三中全会以后，科技、通信、互联网及相关领域，有望成为中国新一轮改革的重点之一，并出现政策与资金的“双密集”

科技创新能不能真正成为中国经济发展的一个核心驱动力？

这个问题的答案日益明朗。

2013年10月1日，新中国64岁生日当天的新闻联播，以一则超时长的头条新闻，向外界明确传递了中国新一届领导集体的又一个“改革信号”。

这则新闻的内容，是9月30日中央政治局在中关村举行的以实施创新驱动发展战略为题目的第九次集体学习。

当天，中央政治局集体学习走出中南海，把“课堂”搬到了中关村，采取调研、讲解、讨论相结合的形式进行。

中共中央总书记习近平在主持学习时强调，实施创新驱动发展战略决定着中华民族前途命运。全党全社会都要充分认识科技创新的巨大作用，敏锐把握世界科技创新发展趋势，紧紧抓住和用好新一轮科技革命和产业变革的机遇，把创新驱动发展作为面向未来的一项重大战略实施好。

习近平强调说，科技兴则民族兴，科技强则国家强。党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。

科技创新为何如此重要？

当前，中国经济已经走到新的十字路口，各种社会和经济问题，都正在集中倒逼改革加速。十八大以来，决策层的改革思路逐渐清晰，并已开始着手解决各种困扰中国社会、经济发展的症结问题。

但是，正如治病救人，既需要勇于割去痈疮，也要补充营养，恢复身体。要更好地深化改革，就必须找到一个拉动经济持续增长的内生动力，以之缓冲改革过程中的各种问题，实现中国经济的平稳可持续发展，打造“中国经济升级版”。

科技创新，尤其是信息科技带动的新一轮工业革命，就将成为这个新经济的重要推手。

无论是中国的经济形势，还是全球的经济与产业发展趋势，产业经济的核心竞争力已经由主要依靠价格、规模，转变为主要依靠质量、技术、品牌。

当今世界已发生深刻复杂的变化，科技突飞猛进，发展日新月异，大批新兴市场国家和发展中国家走上发展快车道，新一轮科技革命也正在孕育新的经济增长点。

所以，正如习近平总书记所说，实施创新驱动发展战略，是党中央综合分析国内外大势立足国家发展全局作出的重大战略抉择，具有十分重大的意义。

现在更值得关注的是，在未来的改革顶层设计中，创新发展战略将推动哪些体制改革，发挥怎样的战略作用？

自2013年以来，围绕这一战略的政策已经密集出台。从推进科技体制改革，发展宽带中国和信息消费，到鼓励民营资本进入电信领域，决策层的改革方向已逐渐清晰。

可以预见，在十八届三中全会做出的全面深化改革部署中，科技创新也将占据重要地位。

而自2013第4季度开始，科技、通信、互联网及相关领域，有望成为中国新一轮改革的重点之一，并出现政策与资金的“双密集”。一方面，各大部委与垄断行业有望出台新一轮改革，旨在理顺体制的变革会在科研立项及经费管理等环节展开；另一方面，相关产业也将获得更多的改革红利，民间资本会有更大的市场舞台。

过去，中国的科技创新主体一直由高校、科研院所等机构担当，从而造成了资源投入与市场效益不匹配，产学研脱节等问题。

因此，新一轮科技体制改革的核心思路，就是促进企业成为科技创新主体，而在后续改革中，这一趋势将继续明确，甚至进一步强化。

10月27日，科技部政策法规司司长徐建培在公开场合的一句话，可以概括未来的创新大趋势：“我们整个政策的建设方向，要从关注单个的创新主体到多个创新主体，从关注创新链的某些链条到全链条覆盖，从利用单个政策工具到组合运用多个政策工具转变。”

楼市调控向何方

文/《财经国家周刊》记者王玉光魏洪磊

“10•29”讲话的主题是住房保障和供应体系建设，未提“房价调控”问题，取而代之的，是“千方百计增加住房供应”，而且强调政府在增加住房供应方面的责任

三中全会前夕的10月29日，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习。两位在业内享有声望的房地产专家——清华大学刘洪玉教授和住建部政策研究中心秦虹研究员受邀授课。

学习期间，习近平总书记就房地产若干问题发表一系列见解，其中一些关键性阐述为业界所热议：

首先，以住房保障为切入点谈住房问题，强调加快推进住房保障和供应体系建设，是实现全体人民住有所居目标的重要任务。

其次，对行业进行定性，指出住房既是民生问题也是发展问题，即指出了房地产业的社会性与经济性双重属性。

同时，强调在构建住房供应体系过程中，要处理好政府与市场、经济与社会、需要和可能、保障和过度福利四个关系，厘清政府和市场的职责边界，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

对于“十二五”规划提出的住房保障目标——建设3600万套保障房、全国保障房覆盖面达到20%左右，习近平指出，这是政府对人民作出的承诺，要全力完成。他还强调要在土地、财政、吸引社会资本等方面完善住房支持政策。

秦虹对《财经国家周刊》记者透露，她和刘洪玉的发言超过一个半小时，因有保密原则，目前无法对外公开。

显然，目前公开的决策层意见还只是原则性提法，更多细节有待日后逐步释放，比如决策层对房价与地价的看法。

有专家认为，“10•29”讲话的主题是住房保障和供应体系建设，通篇未提及“房价调控”问题，取而代之的，是“千方百计增加住房供应”，并且强调政府在增加住房供应方面的责任。这与以往形成某些对照。

全国工商联房地产商会原会长聂梅生在接受《财经国家周刊》记者采访时曾表示，以往的房地产调控目标大都指向“控制房价”，实质上回避了房地产的主要矛盾，即住房供应短缺，因而调控效果总是不尽人意。且这种“偏向”的调控会导致一个后果，就是“浪费了建设房地产长效机制的窗口时间”。

有业界人士说，此次政治局集体学习给了诸多业内人士信心，被普遍认为“对中国的房地产问题号脉很准”，“抓住了房地产调控的纲”。

亿翰智库首席研究员陈啸天认为，习近平提到的处理好四种关系，不但明确了“政府的角色”和“行业的定位”问题，而且还强调了“需求的量”和“供应的度”的问题。

“10•29”是一次有着特定主题的政治局集体学习，它给房地产业的调整指明了大方向，一些具体的操作问题，会在三中全会以后逐步出解。

事实上，重申上届政府承诺的保障房建设目标，是明确“政府的角色”和“行业的定位”，厘清政府与市场的边界的做法，这意味着，“市场归市场，保障归保障”不再是一句空谈。

权威人士指出，市场有效供应在短期内难以实现，针对不合理投资、投机需求的遏制手段，仍将保留。另一方面，“调节住房需求”、“符合国情的住房消费模式”等则更是政府的分内之事。

民营能否撬动民生

文/《财经国家周刊》记者于小龙

一方面，民众期盼越来越高，另一方面，经济下行期，政府买单越来越感吃力

看病、上学、养老，被一些人概之为民生“三座大山”的问题久矣。

一方面，民众期盼越来越高，另一方面，经济下行期，政府买单越来越感吃力，过于依赖政府直接投资的思路也有低效等弊端。

用民营撬动民生，于是成为改革者一石二鸟的方略。

三中全会前，“保基本、强基层、建机制”与“发挥市场在配置资源中的基础性作用”两种分别针对政府和社会资本开放的改革信号不断释放出来。其中，2013年8月28日国务院常务会议上“健康服务业”的新提法，尤其引人关注。

此次会议认为，加快发展健康服务业，不仅是满足群众迫切需要的一个重大举措，也是形成新的增长点、促进经济转型升级的重要抓手。

知情人士告诉《财经国家周刊》记者，中国此前对该领域的提法是“医疗卫生事业”，而“健康服务业”意味着属于国家公益领域的医疗卫生事业正向以民营经济为主体的第三产业延伸。

一个月后，9月28日，国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确政府职责和职能转变，开放社会资本进入公共服务非基本保障领域，成为下一步的改革方向。

相关人士透露，在下一步的公共服务领域改革中，政府职能与市场功能将被明确区分，基本保障划归政府，而非基本保障的领域让给市场。政府和市场被理解为一个统一而非对立的整体。

和一些经济领域改革完全对民营放开不同，公共服务领域的改革如同一个人体，骨头与肌肉的功能必须严格区分，但又相互协调。政府资金将加大对基本保障、基础教育和重点学科的投入，各级政府举办的公立医院、义务教育体系和养老机构将得到加强，由此搭建起整个公共服务保障体系的“骨架”。

而社会资本将承担“肌肉”的功能，依托于“骨架”发展形成充足和多样化的供给体系。同时，政府监管、社会监督以及市场化的控费、监管体系也必须同步发展，构成整个机体的免疫系统。

当前的情况是，在基本保障任务尚待完全履行的情况下，政府系统垄断了过多的市场要素。比如，尽管中央政策层面已经实现对公立医院与民营医院同等对待，但在实际操作层面，医保定点医院的审批却依旧沿袭旧有行政管理体系，民营医院必须要经过行政评级。而一些地区医院评级标准、体系仅针对公立医院设定，民营医院难以通过评审。

一些民营医院依然被“玻璃门”挡在现有医保支付体系之外。而不能进入医保体系，民营医院打破垄断、与公立医院竞争，就流于空谈。

社会资本办医的尴尬，在教育、养老等公共服务领域也同样存在。医疗保险、养老保险难以和民办机构对接，职业身份和保障很大程度上仍然依附于行政体制。

健康医疗、教育、养老等公共服务市场并非一般性商品市场。其消费主体与供给主体之间的信息获取与博弈能力天然不对称。因此，政府一方面要从行政方面退出其过度占有的市场要素，另一方面对市场的监管也不能缺位。

目前，一些民营医院、民营教育机构通过虚假宣传、违规诊疗和高额收费谋求短期暴利的行为屡屡曝光，反映当前我们的社会资本尚不成熟，政府监管和市场良性竞争机制严重缺失。

正如国务院发展研究中心社会发展研究部副主任佘宇所言，“公共服务产业绝非短期投资者的淘金之地。”

据国务院医改办原副主任徐善长对《财经国家周刊》记者介绍，目前政府正在就医疗市场监管进行有益的尝试。针对医院的医保总体控费试点，正在部分城市展开。广东、江苏、河南等地部分城市试点的以商业保险公司代为管理新农合资金、直接监管医疗行为的试点也已取得一定效果。

国务院医改办“十二五”医改规划专家组成员、上海交通大学公共卫生学院教授马进预计，下一步引入商业机制实现市场自我纠错的改革有望率先推出，而相关政府职能的转变则任重道远。