一条烂尾高速的“前世今生”

从陈明宪担任交通厅党组书记的2008年起，湖南高速公路“超常规、跨越式发展”。 资料图片

常安高速长塘镇境内的路基荒废两年多，路面长满野草。 宋凯欣摄

烂尾停工的常安高速“洢水大桥”，很多钢筋已经生锈发黑。 宋凯欣摄

中国纪检监察报去年11月披露了湖南省交通系统“塌方式腐败”窝案，涉案人员27人，包括省交通运输厅原党组书记、副厅长陈明宪和副厅长邹和平等4名厅级干部及16名处级干部。判决书显示，在这些落马的官员中，原湖南省公路运输管理局副局长、省交通厅计划统计处副处长陈京元的受贿事实直接牵涉二广高速。湖南省交通建设质量安全监督管理局内部人士称，二广高速最初的投资商即由陈明宪带队考察引进，而随后的开工，陈明宪也多次到场视察。

国家重点工程二广高速(二连浩特至广州)在湖南省境内亮起了红灯。原定20 13年8月的通车目标，至今仍是未知数。很多路段因为荒废，长满了野草。

公开资料显示，二广高速湖南段分为5组，其中“常安高速”路段是湖南省政府采用B O T模式，引入民营资本浙江友诚控股集团有限公司(以下简称“浙江友诚”)投资建设的。

今年6月底以来，常安高速“施工方举报投资方挪资”“58亿元修路资金4 4亿失联”等新闻陆续爆出，此外有施工方人员在网上发帖举报“常安高速烂尾多年，58亿元打水漂的黑幕”，称与浙江友诚虚假招投标、挪用资金开发房地产导致资金链断裂有关。投资方“浙江友诚”则否认挪用资金，认为是各种成本上涨因素导致的“资金困难”。

湖南交通系统一名内部人士告诉南都记者，浙江友诚资金链问题早在20 12年9月就已显现，当时他们就已向湖南省交通厅反映，请求政府介入，帮忙筹措资金。“如果那时政府反应快速点，根本不会有后面的事情。”

B O T模式曾占湖南开工高速路项目的一半以上。该模式被认为在解决政府基础设施建设资金短缺方面曾起到了积极作用，但也存在部分项目诚信度不够、融资难度大等问题，严重的甚至可能造成项目停滞，而监管的缺失，也是滋生腐败的温床。

公开报道显示，肇始于2011年的湖南交通系统“塌方式”腐败窝案，曾致湖南交通系统27名官员落马，其中包括时任省交通运输厅党组书记、副厅长的陈明宪等4名厅级干部及16名处级干部。而当年带队考察为常安高速寻找投资商的，正是陈明宪。中国纪检监察报披露称，陈明宪等一众交通系统官员受贿，均与其涉足高速路项目招投标有关。

南都记者从湖南省交通厅得到的最新消息显示，二广高速常安路段目前已经由湖南省政府接手，接下来将采取政府投资入股的方式，完成常安项目的后续项目建设。

“这样一来，这条路的成本肯定会大幅上升，再增加几十个亿也是有可能的。”湖南省高速公路管理局一名工作人员认为这是监管不严导致的“折腾”———“路没通，还花了冤枉钱”。

烂尾高速路面长满野草

北起内蒙古二连浩特，南抵广州，全长2685公里的二广高速，共途经6个省份，23个地级市。在湖南省境内613公里，共由5组路段组成，目前只剩常安和安邵两段尚未完工。

二广高速是国家7918高速公路规划网中的一条，2008年春运期间的南方冰雪灾害让它的迫切性更加凸显。时任湖南省委书记的张春贤在当年全国两会期间对媒体表示，京珠高速湖南境内只有四车道已不能适应现实需要，作为这次雪灾的教训，京珠复线建设已经提上日程，二广线有可能在两年内启动。

湖南省交通厅办公室工作人员告诉南都记者，二广高速湖南段位于省会长沙西部，与京珠高速位置平行，两者相距100公里左右，开通后将会大大缓解京珠高速的通行压力。湖南省内的交通也大为改善，以常德至安化为例，届时两地间的通行时间将由4小时缩减为1小时。

如今，两年多过去了，常安高速很多路段仍处于停工状态。一些当初修筑的路基，已被野草覆盖，看不出原来模样。在益阳市长塘镇“洢水大桥”工地，矗立山间的半成品混凝土桥墩随处可见。

来自长沙的常经理是2.2公里“洢水大桥”的施工方，他告诉南都记者，因为投资方资金链断裂，无法继续注入资金，像他一样的施工方，全部于2013年年初被迫停工。“什么都干到一半，然后突然就停工了，很多工程都白做了。”常经理说，因为日晒雨淋，两年来，很多做好的工程已经废掉，即使重新开工，也得推掉重做。

南都记者在现场看到，很多建到一半的桥墩因为钢筋长期裸露，已经生锈发黑，建桥搭建的脚手架，很多也已丢失，连接长塘镇与仙溪镇的路基，停工两年期间，很多路面已长满野草，有的甚至成为当地村民堆放建筑垃圾的场所。“如果再开工的话，都得重新花钱处理。”常经理说。

与常经理一样焦虑的还有湖南省政府的官员。一名湖南省交通厅的工作人员告诉南都记者，因为常安高速的事情，省政府主要领导曾多次开会研讨，要求必须加快进度完工，不能因为这件事情“让湖南脸上无光”。

公开资料显示，常安高速起于常德市鼎城区石门桥，止于安化县梅城，全长95公里，属于二广高速的一部分，该项目建设工期3年，2010年7月正式宣布开工，原定2013年8月通车。然而，由于投资方浙江友诚资金链出现问题，常安高速从2013年年初开始大面积停工。

常安高速公路施工方代表李业告诉南都记者，常安高速公路中标价格58亿，浙江友诚仅将30%资金投入工程建设，其余的则挪用地产开发，并最终资金链断裂，导致常安高速停工烂尾。“我们现在还有一些尾款没有拿到，而且两年多的停工，我们的设备损耗、人员管理成本等都是一个巨额数字。”

投资方：“成本增加10多个亿”

浙江友诚负责常安高速建设的总经理黄承良向南都记者承认，公司已经无力单独支撑常安高速的投资建设，但原因并非李业等指控的挪用资金所致。“这几年的原材料成本、人工成本、拆迁费用等都在上涨，我们的成本为此增加了10多个亿，另外还有银行12个亿的利息，而且钱都是银行管着的，我们也没办法挪用。”

工商资料显示，浙江友诚控股集团有限公司成立于2004年，公司类型为私营，经营范围为实业投资、批发零售等业务。从浙江友诚官网上可以看到，其主营业务为房地产开发与物流贸易等，并无高速公路运营经验。黄承良表示，常安高速项目是浙江友诚首次在湖南进行投资。

湖南省交通厅办公室工作人员说，2009年浙江友诚接手常安高速后，中标价格为58.35亿。按照银行相关贷款规定，企业需自身持有中标价35%的自筹资金，大约为20 .35亿元。湖南省交通厅基建处告诉南都记者，按照正常的用钱规则，工程完成多少，银行验收通过后，才会相应放款多少给常安高速公司，此前的钱都需要他们自行垫付。

黄承良说，2009年下半年施工队进场开工后，工程进度一直顺利推进，但因征地拆迁、融资政策变化、人工、地材价格大幅上涨等原因，工程的实际总投资已经远超初步设计概算，直到2012年9月资金链开始出现问题。“当时我们账上只有6个亿，但工程却还没有做完，这点钱已经不够。”

对于工程概算超标，湖南省高速公路管理局(以下简称“高管局”)一位不愿具名的工作人员告诉南都记者，因为高速公路建设投资方一般都是政府，涉及到拆迁补偿、设备购买、人员管理成本等方面，往往是不惜代价，因此谈起来相对容易，“只要钱给够了就都能搞定，但这也养成了很多地方政府的坏习惯，就是搞拆迁的时候，都会想着多要一点。”

浙江友诚一名高管告诉南都记者，他们在常安高速项目推进过程中，遇到了极大的困难，这是在沿海地区投资项目中不曾遇到的，“什么都讲人情，很难搞。”

这位高管说，在拆迁过程中，很多不在红线内的房屋，地方政府为了多要点钱，也要求浙江友诚必须拆掉。再有就是用料，不管贵贱必须使用当地的，否则就会出现阻工情况，这也让他们的成本大大增加。“反正每个地方都想着在你身上揩点油，不给就不让你顺利进行。”对此黄承良也表示，这些额外增加的成本后期有10多个亿，让他们资金压力很大。

但对于浙江友诚的说法，李业等常安高速施工方负责人并不认同，他们怀疑浙江友诚资金链出现问题，是因为他们将银行贷款挪用至浙江搞房地产开发失败所致。

2012年6月26日，《中国企业报》刊发了《浙江德清高尔夫球场“政府眼皮下”违建》的报道，文中提到，项目占地约2580亩的高尔夫球场由浙江友诚投资，开工时间为2009年9月，而这与常安高速施工方的实际进场时间基本相一致。

但黄承良对此予以否认，他表示两个项目之间没有任何关系。

交通厅“失察”签下无经验公司

与二广高速其他省份路段的投资模式不同，常安高速采用的是BO T模式投资建设。

BO T模式，即“建设-经营-转让”模式，是指政府部门就基础设施项目与企业签订特许权协议，授权企业承担该项目的投融资、建设和维护，并获得项目的经营权，在特许期满后，再将项目移交给政府的融资建设模式。也常称作“特许权或特许经营”。

2010年初，湖南日报在《奇迹：“湖南高速”提前20年》的报道中介绍，2008年和2009年，全省连续两年新开工高速公路33条、3072公里，两年高速公路总投资2543亿元，超过了前16年的总和，创造了令人惊羡的“湖南高速现象”。

湖南省交通厅下属单位交通建设质量安全监督管理局(以下简称“质安局”)招商办一名领导告诉南都记者，因为当时湖南交通厅没有钱，每年省财政给的建设资金只有4个亿，其余都需要自己筹措，因此对于二广高速的建设，省政府决定采用B O T项目模式，吸引民间投资。交通厅便由党组书记、副厅长陈明宪带队前往深圳招商，为常安高速寻找合适的投资商。

该招商办领导介绍，当年交通厅采取的并非公开招投标模式，而是邀标，因此交通厅很快便与一家深圳的企业达成合作协议，决定由对方投资常安高速。然而，由于交通厅的考察失责，等合作协议签订后却发现，深圳的公司并不具备投资能力，其所向交通厅提供的财务报表等证明材料存在虚假成分，该公司拿到项目后，又找来浙江友诚进行合作。“这一切深圳这家公司都是瞒着交通厅干的，等到发现的时候已经晚了。”该招商办领导说，深圳的公司没有投入一分钱，都是浙江友诚在做，所以最后交通厅不得不又更改合同，同浙江友诚重新签订合同。“交通厅其实就是被蒙骗了，对方明明没有投资能力却还是拿下了项目。”

常安高速建设负责人黄承良也证实了这一说法，他告诉南都记者，浙江友诚的专长在施工，之前并无高速公路操作经验。

而当年带队前去考察的交通厅副厅长陈明宪和项目办的负责人因涉嫌腐败，均已落马。

高速路上的“塌方式”腐败窝案

2014年11月20日，中纪委机关报中国纪检监察报发表题为《触目惊心的“塌方式腐败”》的报道，披露湖南交通系统的腐败窝案。报道中称，从2011年始，湖南省纪委查处了交通系统系列腐败涉案人员27人，这其中包括省交通运输厅的党组书记、副厅长陈明宪和副厅长邹和平等4名厅级干部和16名处级干部。

南都记者得到的一份长沙市中级人民法院的判决书显示，在这些落马的官员中，原湖南省公路运输管理局副局长、省交通厅计划统计处副处长陈京元的受贿事实中，直接牵涉二广高速。

判决书中称，二广高速双牌连接线启动前，时任湖南省交通厅副厅长的陈明宪曾致电陈京元，要求其推荐人做工程可行性报告(以下简称“工可”)。而一名刘姓商人为了工可和勘察设计项目，2008-2011年春节，分6次送给陈京元26万元。之后，该商人拿到了二广高速双牌连接线的工程可行性报告和勘察设计项目。

资料显示，二广高速双牌连接线共投资3.08亿，总长28.9公里，其中湖南省交通厅补助两个亿。在庭审中，二广高速双红连接线建设有限公司董事长蒋某某表示，“如果不是陈明宪和陈京元推荐和打招呼，不一定会将业务交给刘某某做。”

2012年10月，陈京元因受贿罪和巨额财产来源不明罪，被长沙市中级人民法院判处有期徒刑9年。

作为陈京元的上司，从二广高速启动伊始，陈明宪的身影便一直活跃着。湖南省交通建设质量安全监督管理局内部人士称，二广高速最初的投资商即由陈明宪带队考察引进，而随后的开工，陈明宪也多次到场视察。

2013年2月25日，陈明宪因涉嫌受贿罪，被刑事拘留，同年3月4日，陈被长沙市公安局逮捕。在2014年11月公开庭审中，检方指控其单独或伙同他人非法收受或索要他人财物折合人民币5000余万元。

陈明宪在湖南交通(运输)厅副厅长任上10年，是推动湖南高速公路发展的核心人物。从陈明宪担任交通厅党组书记的2008年起，湖南高速公路“超常规、跨越式发展”。中国纪检监察报披露称，陈明宪等一众交通系统官员受贿，均与其涉足高速路项目招投标有关。对比二广高速立项及建设时间可以发现，无论是时任交通厅副厅长的陈明宪、邹和平，还是只为副处的陈京元，他们的落马被抓，都在二广高速建设期间。

纠纷、争议中的BOT项目

《湖南在线》2010年报道称，截至当年，湖南省在建的41条高速公路中，BO T项目占了一半以上，达23个。

该报道援引专家的说法称，虽然B O T建设模式在解决政府基础设施建设资金短缺方面曾起到了积极作用，但也存在部分BO T项目诚信度不够、融资难度大或一味抬高概算单价，以达到不带或是少带资本金的目的。

2010年9月5日，湖南省交通厅专门召开在建高速公路BO T项目暨前期工作督战会，表示将继续加大对高速公路B O T项目合同履约监管力度。在会上，时任湖南省交通运输厅副厅长的陈明宪担心，如果BO T项目公司一旦出现银行资金链断裂，工程就将停滞，进而影响到高速公路建设进展。

此时，恰好是常安高速B O T项目实施的时刻，然而，到了2012年下半年，浙江友诚资金方面便开始出现问题。

不只是常安高速，于2007年通车的湖南省首条BOT项目，曾多次获得“项目建设先进单位”、“项目运营先进单位”等称号的长潭西高速，因为对交通厅违约的不满，目前也陷入了无休止的纠纷申诉当中。今年2月，有媒体以《湖南BOT高速公路“样板项目”成“闹心项目”》为题报道了此事。湖南省交通厅基本建设处处长罗恒在文中表示：“现在湖南省的BOT (高速公路)模式是失败的，很多BOT项目投资进来的时候根本没钱，施工单位的钱拖欠，民工的工资无法支付，还套取银行资金等。所以我们现在尽量不用BOT模式。”

一再变更的工程规划

在投资方浙江友诚内部人士看来，常安高速项目也是一次失败的投资，“当初不应该接手”。

湖南交通系统一名内部人士告诉南都记者，因为前几年湖南省交通厅腐败窝案，领导更换频繁从而致使政策缺乏延续性，是造成工程造价持续走高的一个重要原因。

该内部人士说，2009年浙江友诚接手常安高速后，根据国家发改委批复的原初步58亿元的设计概算，常安高速公路每公里造价不到6000万元，远低于同时期、同地域、同标准的其他高速公路项目平均造价，但在实际建设过程中，交通系统某些领导却不断地更改规划，要求他们新建一些规划中不存在的设施，“比如那时候还没有ET C通道，这几年才有的，而且建这个通道要花很多钱，但他们不管，反正你给我建就行了。”

该内部人士说，高速路两旁的服务区建造，有领导也时常插手，“某个原先规划占地几十亩的服务区，在他们插手下变为100多亩，这极大地增加了建造的成本，让投资方压力很大。”还有几十公里的二级路建设，原本也不在规划中的，但中途要你加进去，这又是几个亿。”这一说法也得到了浙江友诚主要领导的认可。

浙江友诚一高管表示，2012年9月，他们的资金链出现问题后，曾找到交通厅主要领导申请增加概算，并请求协助让银行及时发放配套贷款，但他们为此事前后忙碌了半年多，银行的钱始终没法拿下来。“人家一看你是民企，就不敢贷给你。”该高管说，直到新任交通厅厅长刘明欣上任后，这一问题才得到缓解。

湖南省交通厅基建处田副处长向南都记者证实，2014年，鉴于常安高速建造过程中成本的增加，交通厅决定在原来58 .35亿元的基础上，再增加14.45亿元，预调整概算总投资为72.8亿元。

不过黄承良表示，虽然预概算进行了调整，但因为延工两年，浙江友诚拖欠银行的贷款利息已经有10多个亿，虽然目前整体工程已经完工80%左右，但以他们的资金能力，仍无法单独完成剩下的工程。

“我们现在就想赶紧从这个工程中抽身出来，实在太累了。”黄承良说，浙江友诚曾算过一笔账，他们在常安高速项目上至少亏损10个亿，“可以说这是一笔失败的投资，但现在不管怎么样，能尽快完工通车就好。”

政府出资接手烂尾工程

不过，包括李业在内的18位工区负责人，至今仍在不断上访，要求浙江友诚支付拖欠他们的工程尾款，以及赔偿延工两年他们的损失。

对于工区负责人的诉求，黄承良表示，原材料价格的上涨、延工两年内设备的损耗和人员管理等费用，他们同工区负责人协商后会给予合理的补偿。

根据李业向南都记者提供的统算材料显示，浙江友诚需要在原有合同的基础上上调36.45%，预计还需向他们支付6亿元左右。而这其中并未包括已做好的工程需要重新返工的成本。

对于常安高速的后续处理问题，湖南省交通厅基建处田副处长告诉南都记者，湖南省政府已就此事召开专题会议，目前常安高速由湖南省政府接手，决定采取政府投资入股的方式，完成常安项目的后续建设。他们已经组织人员进场进行工程计量，以确定日后的股权比例。

至于浙江友诚和施工方方面的经济纠纷，田副处长表示，交通厅并不插手，但将促成双方谈判，“历史遗留问题由他们自己去处理，我们只负责接下来的工作。”“到时该出多少钱由政府买单，然后再在后期的股权比例中作调整。”

黄承良也向南都记者证实了这一说法，他表示目前省交通厅已经牵头找了3家设计单位、3家检测机构和1家造价机构，正在对常安高速项目进行评估，并会在通车之前确定股权比例，整个过程大概需要3个月时间。

不过湖南省高管局一名工作人员向南都记者表示，此次一番折腾，最终常安高速的投资额很可能超过100亿。“如果当初作为监管方之一的交通厅，在引入投资方时能够严格把关，慎重一点，就不会有后面这么多事情了，既能按时通车，也不用花这么多冤枉钱。”