国企改革大幕将启 分级管理模式或成重点

近日，关于国企改革顶层设计即将出台的消息愈演愈烈。8月3日，发改委网站发布《经济体制改革取得新进展》一文中提到，国有企业改革系列配套文件基本形成。

《中国经营报》记者了解到，此轮国企改革方案已原则上通过国务院批准，近期或将公布。参与方案前期讨论的专家称，下一步国企改革的重点主要是分类管理模式的推进。将国有企业改革的模式概括为淡马锡模式是极其不准确的，中国不会也无法简单地采用淡马锡模式去推行国企改革。

国企改革为何进展很慢

十八届三中全会决定推进国企改革，积极发展混合所有制经济，以管资本为主加强国有资产监管，推动国有企业完善现代企业制度等。国企改革的热度一直很高，但实际推进速度并不快，顶层设计方案也迟迟未能出台。

一位国资研究专家认为，过去国企改革进展较慢的原因主要在于对国企改革中的实际问题和主要矛盾认识不一致。一是谁做出资人以及出资人跟集团公司的定位不明确。二是平台公司（国有资本投资公司和资产运营公司）定位和职能不明确。目前的国资体制基本架构是出资人持股国有独资的集团母公司，独资母公司持股上市公司。改革后平台公司持股的企业是否真正市场化、各个产业是否完全参与竞争仍存在争议。三是去年有些地方搞混合所有制改革，但改革的战略、规则尚不清楚，就简单地限定混改的时间和指标，出现了许多问题。

不过，目前业界对国企改革中存在的大部分问题已基本达成共识，即按照“政资分开”“所有经营分离”及国家出资人政策制定、执行、监督相对分离原则，设置确定国家出资人机构权责及进行相应调整。因此，国企改革或将有所推进。

打破淡马锡模式传闻

传闻称，新一轮国企改革将仿照新加坡“淡马锡”模式。对此，专家表示，淡马锡公司无疑是十分成功的国有企业之一，但将中国下一步国有企业改革的模式概括为淡马锡模式是极其不准确的，中国不会也无法简单地采用淡马锡模式去推行国有企业改革。

中国社会科学院工业经济研究所副所长黄速建在接受本报记者采访时表示，新加坡的国有经济与中国的国有经济在总量上、在国民经济中的比重与地位等完全不是一个数量级。中国国有企业改革的模式与路径一定是从中国的国情出发，充分考虑国有企业在中国国民经济中的地位、目标、使命等，并吸取其他国家国有企业改革的有益经验来确定的。淡马锡公司治理中执政党不直接起作用，而中国国有企业中党组织是企业治理结构的重要组成部分。

“淡马锡公司的目标和使命经历过一定的变化。”黄速建告诉记者，2002年的淡马锡宪章规定：“淡马锡为新加坡的长期利益持有并管理新加坡政府在企业中的投资。通过培育成功、有活力的国际业务，淡马锡将帮助扩大和深化新加坡的经济基础。”这意味着当时淡马锡承担着实现发展中国家“赶超”的使命。而2009年的淡马锡宪章中提出：淡马锡“是一家根据商业原则运作的投资公司，致力于为股东创造长期稳定回报。这意味着淡马锡不再承担任何政策性任务，其使命就是最大化股东价值，经济目标是其唯一目标。

黄速建认为，淡马锡公司运营是高度市场化的，企业目标单一，即经济目标，并不具有政策性目标。但我国国企众多，分布领域广泛，根据其功能可以有不同分类。每种类型的国有企业有着不尽相同的目标与功能，有的只有经济目标，有的只有政策目标，有的两者兼而有之，无法简单地一律用市场化目标或经济目标去要求。

分级管理模式或成重点

我国国企改革已有30多年，国有经济管理体制经历了“管企业”为主向“管资本”为主的转变。目前正经历进一步向“管资本”为主的新管理体制的变化过程。无论是推进国有企业混合所有制改革，还是加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，业界认为，明确各类国企职能，分级管理或是改革重点之一。

我国国有企业体系庞大，据原国务院国资委副主任邵宁主编的《国有企业改革实录》披露，我国仅规模大的国企就有5000家左右，千万计的职工。

“我国在国有资本管理体制改革和国有企业改革中有可能采取‘国资委——国有资本投资公司（或国有资本运营公司）——实体企业’的三层架构。”黄速建表示，这样的三层架构，国资委的管资本为主就主要体现为通过产权关系管理国有资本投资公司、国有资本运营公司和公共政策性企业或公共服务类企业，主要是任命董事、董事长、总经理；不介入国有企业内部经营事务；所有者的职责授权国有资本投资公司、国有资本运营公司来行使；监督国有企业合规、合法经营。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧认为，国企既要承担提供公共服务的使命，又要实现国有资产保值增值的经济使命，因此要界定不同企业的定位和职能，推进分层分类管理模式。

黄群慧告诉记者，在中间层次上，组建和发展若干数量的国有资本运营公司和国有资本投资公司。国有资本投资运营公司的组建均应由财政部门注资设立或重组设立，是独立于政府部门的运营国有资本的机构，实行所有权与经营权分离，受托按照市场化运作国有资本，原有的国资委的出资者职能已经落到国有资本投资运营公司身上。所谓“管资本为主”就主要体现在由国有资本投资运营公司对处于第三层次的具体国有企业履行出资者职能。

目前，已经开始改组国有资本投资公司的试点。央企层面，中粮集团有限公司、国家开发投资公司等，探索以管资本为主加强国有资产监管的模式；地方层面，上海、广东、江苏、山东等省市也进行了国有资本管理平台的试点。

问及是否有哪家试点可以成为国企改革的范例时，黄速建表示，衡量试点工作成功与否有两个重要的观察点，一是有没有真正实现政企分开，政府是否只是按产权关系去管理与监督企业；二是对于一般商业性国有企业或竞争类国有企业有没有做到无特殊照顾性的市场化运营，经济目标的实现状况。到目前为止，很难说哪一家试点已成功。