国企改革国资委的功能定位

关于国企改革总体思路的，对这个问题从去年开始受到中央有关部门的委托，做了这么一个研究，同时我们也受到了一些企业的委托。对国有企业改革特别是混合所有制改革的推进，今天把我们的研究成果，和大家做一个分享。我估计里头有很多可能不一定和中央精神文件相一致的地方，也是抛砖引玉，供大家批评，今天大家来的都是投资界的人士，希望能和大家交流一下，作为我们研究机构对这个问题怎么看法，这里面的逻辑和想法。

一、新一轮国有企业改革的主要目标

这是“1+N”的“1”。指导思想、基本原则、主要任务。我想重点把这个目标理解，目标大致是希望通过这种改革，到2020年之前，因为它是服从于整个改革的目标。首先是要对我们国有资产管理体制进一步完善，对于我们国有资本布局进行一个优化，不仅仅是着眼于企业层面，对于我们国有资产管理体制，国有资本的布局当然最终还要落脚在国有企业活力进一步提高，包括它的一系列能力，像自主创新能力，国际竞争能力，包括履行社会责任，包括之前一直在提，做大，做强，做优这些定性的说法。首先需要在方案里头明确目标，当然这里包括分项具体内容。

二、国有企业功能的界定和分类

我认为全面深化国企改革的逻辑起点，要明确哪些是下蛋的鸡，哪些是打鸣的鸡，这个恐怕首先要做的。如果是1+N的话，这个对国企分类和界定应该是第一个N。那么经过这么多年，30多年改革开放探索，我觉得对于国有经济功能定位大致有一个认识和共识，比如说弥补市场失灵，巩固我们社会主义经济制度这样一个基础，发挥它的主导性的作用。但是我想对于国有经济功能定位还是不够的，还要具体落实到对于，比如对央企来讲110多家，还是比较多的，恐怕需要对每一家企业，国有企业或者是央企它的使命也好，功能也好要做清晰的界定。不善的话很难以实现增强它的活力也好，控制力，或者是影响力这样的目标。长期的改革目标三中全会已经说的很清楚，就是要“服务于国家战略，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”作为重点。

而且三中全会进一步指出这么5个方面，公共服务重要战略性产业，保护生态，支持科技进步，保障国家安全，这个比较笼统，这个需要进一步细化。根据我们研究，我们认为根据我们对于国有经济的认识和一个定位，目前可以将国有企业分为三大类：公共政策性、特定功能性和一般市场性企业三类。所谓公共政策性的，主要是指的这类企业面向社会公众提供重要的一些功能产品和服务，比如说像国防，教育，医疗，社保，基础的一些技术服务，城市供气供水等等这些管网，民生领域的企业。这类企业应该说它是不以盈利为目的的，承担公益性的。具体包括这三大类，哪些央企主要是承担这类公益性目标，不以盈利为目的。这是第一大类。

第二大类所谓特定功能性的，或者有人成为自然垄断的，它有自然垄断的特征，处于一些国家，往往涉及到经济安全的行业，支柱产业，高新技术产业里面这样一些企业，我们熟悉的石油化工，军工，一些重大基础设施建设领域的一些企业，包括部分高新技术等等。还有像这两年产生政府投融资平台，还有已经存在的国有资本投资也好，运营公司，恐怕都属于这种特定功能性的，而且这些领域恐怕可以随着国家经济发展的需要，以及战略重点的变化也可以有所变化，这类企业一方面需要充当一个所谓的国家政策手段，完成特定阶段内的特定战略任务。同时恐怕部分职能，部分功能还需要追求盈利，促进自身的盈利，促进自身发展壮大。这一类有点像又要去打鸣，又要下蛋，因为承担这样一个特殊功能，才有这样交叉的定位。

第三一般市场性企业。

除了上述两类之外，所有企业恐怕都是处于这种类型的，竞争性的行业，现在来看，在央企当中大致处于70多家处于这种类型的，而且从要梳理央企100多家业务构成来讲，恐怕大多数企业它的业务比较多元化的，不单纯有些所谓的公共服务领域，多元化，往往三类业务交织在一起，特别是大央企公司的结构很复杂的，很多层，每一次业务性质都不一样，对某些具体企业来讲根据业务板块进行分类，如果不分类分不清楚哪些要打鸣，哪些要下蛋的。这个要进行分类，首先对国有企业功能性质做定位，同时对每一个企业不同性质业务板块也要做分类，只有分类清楚了，下面我们分类监管才有可能实现。就是这个搞清楚以后可以比较具体的说，哪些应该进，哪些应该退，不能现在笼统说，有些恐怕要逐渐条件成熟以后逐渐推出的。

具体来讲对于公共政策性企业，可以采用国有独资公司或国有绝对控股的形式。因为这类企业不追求盈利，不追求利润，但是对于企业预算，资金来源，以及资金使用等等需要严格进行管理的，而且对于特定企业制定专门的立法，建立一些，包括预算制度，包括它的收支，包括对管理层怎么考核，薪酬到底应该怎么制定，谁去制定，确定承担什么职责，这个才是一个基础。

对于特定功能性的企业，可以采用国有控股的公司制形式，也可以成为国有上市公司。对这些企业，应明确所具备的特殊功能是什么性质，政策应如何支持。有些有竞争性的，可以通过分拆的方式推向市场，这类企业除了满足公司法一般要求之外，恐怕还需要针对它所处的特殊行业制定一些专门的行业法规对它进行专门管理。

第三类一般市场性企业，可以采用相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可。对这类企业，应更多地由市场进行约束，国有股东承担角色主要是资本角色，可以从容未来选择是进还是退，而且国有资本在这类企业收益体现主要是股权收益。

从上述这几类企业的界定，我们可以看出来国有企业未来恐怕应该主要体现为公共政策性的企业，和特定功能性企业，主要这两大领域有所分布，未来要不断进也好，集中也好主要集中在这两大类，第三类竞争性，从长期看国有资本没有必要在这个领域留存的，应该逐步推出的，不管它现在的状况是盈利，还是非盈利，还是亏损的。

目前国务院国资委管理的113家央企，要逐一明确，来具体界定。对于个别业务比较复杂的，还需要通过合并，分拆等等来推动国企按照这样科学合理分类，来进行下一步的监管。特别是对于一般性市场性企业，我们观点认为应该淡化所有制的概念，国有资本还是应该，逐步退出，对那些暂时没有条件，因为种种原因退出不了的，恐怕应该在国有资本进行收益，上缴比例上应该有所上调的，这是第二个。我们认为整个国企改革逻辑起点，要对国企改革进行科学分类;

三、国有资产管理体制的完善

三中全会说的非常清楚，积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法。2003年国资委成立后，“管人、管事、管资产”，实际上把它的资本所有者和监管者职能集于一身的。这个恐怕未来要进行科学的调整。要理顺资产所有者和政府公共管理职能这样一个定位，改变国有资本授权进行体制。三中全会也说的很清楚，组建若干专业的这种国有资本投资公司和运营公司，成为下一步改革的一个方向。

在国资委和中小企业之间增加一个层次，运营公司也好，承担的职能应该是类似的。它是强调以资本为纽带解决投资和被投资的关系，通过这种增加这样一个架构突出市场化的改革措施和手段。准确界定不同国有企业的功能，进一步增强国有资产监管的针对性和有效性。

完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴比例。要分类，对于不同国有资本收益上缴的比例应该有不一样的，对于不同类型企业，在企业所处不同发展阶段，恐怕要设定不同发展目标，收益上涨的比例，恐怕应该有不一样的地方。

推进国有企业薪资水平与经理层选聘改革。总的几个原则，要根据企业经营管理绩效风险和责任，确定薪酬，现在我们薪酬体系确实大家都搞不清楚，企业自身高管都搞不清楚，到底是谁有权给我制定，依据是什么，不同行业，不同类型到底能不能一刀切，中央一个文件下来把所有问题都解决了，恐怕确实遗留一些问题。包括国有企业，从市场，包括聘请的国外一些高管，一些市场化企业管理人员，和体制内管理人员恐怕要建立不同的薪酬机制和体制。包括负责人，特别是央企负责人层面，他的一些职务待遇，职务消费等等，恐怕都需要细化的管理办法，我想即将推出1+N国企改革的总体方案里面，应该会对这些问题有所解决，因为这些问题都是大家关心的，一个人的问题，激励不好国有企业改革下一步也很难推进。

四、国有资本运营和投资公司的组建

国资委和国有企业两层变成三层，这是一个从理论上也好，管理体制上非常重要的层面。如何构建一个非常合理的国有资本，无论是投资公司也好，还是运营公司，恐怕是未来改革，从国家层面来讲是非常重要的一个突破口。如果非要把这两类公司做一个区分的话，我想不自然是不是合适，资本运营公司是主要开展股权运营的，来实现国有资本保值增值，投资公司是以产业资本投资为主。运营也包括投资，如果没有投资怎么谈运营，实际运营和投资确实很难分清楚。不是很全面的吃透，这两类公司，分开是什么含义。但是不管是怎么区分，这两个恐怕都是下一步国家来讲，授权基金管理这么一个层次，实施的，国有资本战略调整也好，国有资本经营预算实施的很重要的载体。他们共同承担了一个未来如何更好的，比如通过资本市场，来实施资本运作，投资，兼并重组，有效配置提高国有资本运营效率，他们更多作为一个出资人代表，现在我们理解的国资委，或者说小的国资委要对国有资本进行统一监管，通过这样的一个层次设立，把出资人和监管者的角色进行一个区分。

当然他所投资的这个企业，可以根据他投资企业的性质和类型的不同，绝对控股也行，相对控股也行，参股这类企业逐渐退出，有了这个层次，持有相应公司的股权，但是处于一般竞争性的领域，恐怕还有逐步退出的一个问题。

如何组建集国有资本投资运营公司，履行出资人职责，是将现有央企集团“直接转”，还是在现有央企集团“之上”，组建国有资本投资运营公司，是个值得重视的大问题。

第一步，先将集团公司改组成“国有资本投资公司”，即《决定》中所指的“支持有条件的国有企业改组为国有资本”这是最简便易行的一些方式，现有大的央企，短期可以保留他们混合控股的性质。比如未来是以投融资和项目建设为主，通过投资实业，一种股权，通过产业资本和金融资本融合来提高国有资本的使用效率。这是一步。

第二步，最终“国有资本投资公司”要向“国有资本运营公司”过渡。

大家都愿意拿新加坡淡马锡这种模式来举例，我们是不是可以朝这个方向发展，纯粹演变成一个控股性质的，叫资本公司也好，投资公司也好，不管叫什么最终是代表出资人行使。

五、完善国有企业现代公司治理结构

我们从开始搞股份制改革就讲治理结构，但是现在实际我们知道治理结构对所有股份制企业来讲，恐怕只有其表，没有其实，这个里面有很多需要完善的。特别是现在又遇到问题就是党委和法人治理结构的关系，这个也是绕不开的，以前我们叫新三会和老三会的关系，我们这里试图给出我们一个解决方案也好，或者我们个人一个看法，是不是可以把党委界定为，不要把它和法人治理结构混在一起，相对独立，相对超脱，因为它确实是中国特殊国情环境下的职能，与法人治理结构平行的企业治理的必要组织部分来确定其如何定位及发挥作用问题。

把国企党委领导体制和国资委托管这种管理体制，委托管理体制分开，真正企业里面还是要回到我们以前老的提法，实现党企分开，党资分开，避免出现一些企业当中存在的以党带企，以党带资，当然这个问题很敏感了，但是这个绕不过去，我们也尝试提出这样一个设想。

六、国资委管人管事管资产向管资本的体制过渡

一要突破片面强调做淡马锡公司式出资人的误区。我们认为两个层次，实际三中全会这个决定当中已经看的很清楚了，为什么要增加国有资本投资公司或运营公司，作为国资委来讲，或者作为政府，作为所有者有一个职能就是统一监管职能，这个是国资委应该做的，另一个方面出资人恐怕不宜直接由国资委来承担，比如可以通过新设的，或者是改组的国有资本，投资公司或者是运营公司来承担这个职能，来实现具体国有资本保值和增值的任务。通过这样一种把它分开来，这样一种制度安排保证国资委，一方面监管连续性，另一方面适度的分开，做一个合理的分工。同时整个运营公司作为出资人来讲和现在的监管者，在整个大的国资系统当中实现统一，不要和过去完全割裂开来，把国资委系统包含这么两个层次，摆脱、突破过去片面的做一个简单的作为出资人代表这么一种误区。

二要突破金融国资和产业国资不能统一监管的误区。

三要突破片面强调通过整合减少央企数量的误区。要片面强化减少企业数量，通过一些行政力量推动企业联合，同时通过行政力量减少央企的层级，一刀切恐怕不见得合适，因为每个企业都有不同特点，不同核心竞争力，一概而论来介绍它的层级，压缩，合并，用行政手段也是要突破误区。正是这样的误区导致一些国资委的议论还是比较多。怎么建立一个，分层次大国资委这样一个框架，对于下一步推动国有企业改革还是非常重要的，一方面要实现这个框架内的出资者和监管者职能统一，同时另一方面实际操作过程当中做一个区分，这个恐怕我觉得绕不开的一个很大问题。

结论：国资委系统向管资本的体制过渡

国资委恐怕要简政放权，不能再什么都管，就是要把所有权和管理权分开，把经营权和监督权要分开，减少对于企业具体经营活动直接的过多的干预，要管资本，而不是管企业，也不是管人，也不是管事儿，就是管资本，怎么管资本通过新设的投资公司或者是运营公司作为重要的载体和重要的抓手。

首先要对国有资本优化，既然是混合，哪些进，哪些退进行具体的方案，我这里几个原则，对于关系国家安全这些行业和领域，恐怕要保证绝对独资的，对于一些所谓命脉的和这些行业领域，绝对控股，对一些高新企业，或者支柱性的产业可以相对控股，对一些完全竞争的现在可以通过参股逐渐推出，这是一个。

第二非公经济，进入负面清单以外的这些行业领域恐怕要有一些突破。实际国家希望民营经济进入，但是有种种体制上的限制和方方面面的原因，恐怕还是不能很顺利的进入，这些都是现实存在的一些问题。

（来源：证券时报  作者：王军，中国国际经济交流中心信息部副部长）

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