一行三会合并？这些事你还不知道

综合证券时报、时代周报、王剑的角度、21世纪经济报道

1983年9月国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能，1992年成立了证监会，1998年10月成立了保监会，2003年4月成立了银监会，由此形成了中国目前“一行三会”构成的以机构监管为特征，以合规监管为重点的分业监管体制。这些年来对于规范金融市场的秩序，防范金融风险，保障金融业的稳定发展，发挥了重要作用。

近年来随着我国金融改革和创新力度的不断加大，我国的金融体系发生了深刻的变化，金融机构跨行业越来越多，金融产品跨领域越来越多，金融业务跨市场越来越多，互联网金融跨平台越来越多，地方金融跨区域越来越多，金融市场跨国界越来越多。这些就对我们的分业监管体制带来了严峻的挑战。

自“十三五”规划建议公布后，有关金融监管改革的讨论日渐高涨。国家主席习近平近日指出，近年来，中国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。

他还指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应中国金融业发展的体制性矛盾，必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。

危机频繁出现，一行三会必须变

对近年（尤其是近期）的诸多事件作一汇总，我们认为金融监管体系的大变局即将来临。现有的金融分业监管体系已不适应新的金融形势，监管上有诸多盲区，险患丛生。

1、温州危机

2011年下半年是温州中小企业流动性危机。此危机根源是四万亿刺激带来的信贷狂潮，温州中小企业普遍过度信贷，过度投资。2010年房地产宏观调控后，收紧银根，中小企业流动性开始变差。然后，2011年央行整理票据业务，触发了危机的爆发，中小企业流动性断裂。表面上看，整个过程是央行货币政策的“涝旱急转”。但还值得一提的是银行信贷业务的一个细节，即银行给温州中小企业放贷款竟然大部分是短期贷款（温州贷款存量的80%是短期贷款，即一年以内），企业短贷长投，每当贷款到期后，先从民间借贷借钱还贷款，然后再申请新的短期贷款，偿还民间借贷。显然，这是一种极其畸形的信贷习惯，但监管当局竟然从来没有过问。最后收紧银根时，企业们新的贷款批不下来，于是偿还不了过桥用的民间借贷，危机爆发。这里，是否存在货币当局与银行监管当局的致命割裂？

2、钱荒

2013年6月货币市场“钱荒”，起因是银行借同业业务投放“非标”资产。央行本身不干预银行的具体业务（具体业务的监管由银监会负责），但非标增长大幅派生了M2，扰乱了央行的货币投放计划。因此央行借货币市场波动之机，整顿了同业市场。“钱荒”一事反映了央行与银监会在同业业务上存有不协调。

3、股灾

2015年6月股灾，触发点是清查配资，而配资则有银监会与证监会协调不当的因素。银行用理财资金给投资配资，银监会大体是能掌握其总数的，但不知有没有将这情况告知证监会。这导致证监会并不掌握整体配资数据，也不知市场杠杆水平，出手清查诱发股灾后，才会后那么不知所措。

至此，我国金融体系完美演绎了两年一度的流动性危机，并且均有各监管主体协调不当的根源。如果整个金融体系不改，现有监管体制不改，流动性危机这一鬼魅便不会绝迹。下一个中枪的会是谁？可能我们每一个人都无法逃脱。

下一个会是谁？我现在不能下结论，但是非常乐意提醒诸位，满大街的“理财公司”、“财富公司”可能会成为风险点（已有案件爆出）。因为，这也是一个监管协调不当的例子，这么大个事，竟然没有一个监管当局负责，完全是一片监管空白……谁也不能保证这领域会发生什么。

我们的监管体系，仍然维持分业监管的局面，央行、银监会、证监会、保监会各管一块（三会管业务为主，而央行除管部分业务外，还要负责宏观调控和整体金融稳定），这会导致两种比较棘手的情况：

（1）监管重叠：比如银行涉及证券业务（包括基金托管、债券承销、资产证券化等），要接受两个部门监管，需要两者充分协调。做业务的微观主体要听两个婆婆的话，本身也累。

（2）监管真空：部分新式金融（比如“财富公司”），处于完全没有人管的地步。某些混业而来的交叉业务，则需要两个监管主体的协调，经常协调不当，产生监管盲区。

因此，一个明显的演变路径是：经济结构变化→金融模式变化→监管模式变化。

几次危机也表明，原先的一行三会协调监管机制并没有起什么作用。协调监管，统一监管，已经刻不容缓。

那么，一行三会协调监管机制该怎么变？

中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军透露，我国的金融监管框架改革（亦称“金融大部制改革”）在10年前就开始酝酿了。清华、北大和人大等中国最顶尖高校里的金融学者，一直就改革进行相关的课题研究，形成了自己的改革建议。

“我代表的一种思路是想搞成一行一会：人民银行也监管一部分，但它主要是搞管理货币政策、货币市场和外汇市场，其他的银行风险和资本市场的监管放在专门的监管机构，就是把三会合起来，成立中国金融监督管理委员会，形成一行一会这样的格局。”北大曹凤岐接受时代周报记者采访时说。

人大的专家则提倡“一会统管”。陈雨露被擢升为央行副行长前，在2014年以人大校长的身份提出，应该建立起统一的金融监管委员会，全面统筹协调宏微观审慎监管，全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内的“三位一体”的宏观审慎政策新框架。

中央汇金副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁透露，清华大学国家金融研究院最近完成了一个课题，对今后中国金融监管的框架提出了改革思路，“和习近平总书记的说明当中的思路有很多相似点”。

“全世界央行加强了对系统重要性金融机构和金融集团的监管。”李剑阁说，未来中国很可能采用接近（金融）危机后英国所采用的金融监管架构。“将来我们有可能是央行下设一个货币政策委员会，一个金融政策委员会。”

中国人民大学法学院教授刘俊海表示，应该建立“一龙治水”为主、“多龙治水”为辅，协同共治为根基的现代金融监管体制。“三会”可以合并，成立国务院金融监管总局。也可以考虑把金融监管职责并入可能的国家市场监管总局，下设金融监管司，有些地方已经将工商局和质监局、食药局合并，改为市场监管委，有的还加入了文化市场监管部门。

中国政法大学教授李曙光则表示，未来的金融改革应包括金融国有资产改革和金融监管体制改革，因此应该设立两个委员会，金融国有资产管理委员会做的是分类改革、功能性改革，公益性金融国资保障国家金融安全，大多数竞争性金融国资要追求资本回报率，为国有股东赚钱。但其市场运作、风险控制要纳入后一个委员会，即金融监管委员会或金融稳定监管委员会，其负责监管整个金融市场的流动性、系统性风险，制定交易规则、退出机制，实施金融宏观调控等。

改革有哪些困难？

国研中心金融所综合研究室主任认为最大的困难就是没有最优的监管模式可以借鉴，中国的问题需要用中国的“药”来解决，国际上各国的情况千差万别，简单地借鉴国外经验是不行的。改革现有监管体系需要直面中国目前存在的问题，以及问题背后所显示出的制度矛盾，这样才可解决矛盾，设计出内在逻辑一致的顶层的管理框架。但这一步骤也是最难的，需要决策者、设计者抱着开放公正的心态去做。

当这个问题解决了，剩下的就是改革的实施过程，这可能会涉及到理念的改变、制度的改变和组织形式的改变。其中，组织形式的变化会相对容易，但理念、制度的改变是一个漫长的过程。当关于中国金融体系运行的理念转变，并被人所接受后，看似庞大的金融监管改革就完成了一大半，剩下的制度和组织的改革就会被很快地推进。

金融是面对风险的行业，也是在处理风险的过程中不断成长与壮大，所以首先要解决的，就是风险承担主体要与收益主体一致，让市场主体能够真正为自己的行为负责。这样才可以在做决策时，为所有可能出现的后果承担责任；让决策者根据市场化的专业判断进行决策，而不使决策受到太多非市场化因素（如隐性担保、刚性兑付等）干扰。

只有将权责利界定清楚后，监管组织框架就会清晰明确。目前一行三会的金融监管框架是以机构为主来划分的，未来一定会是功能监管和机构监管并重。

是否有经验可借鉴？

中国一直在当学生，不停地学习国外。中国的金融体系从学习前苏联开始，后来不断学习美国、英国、日本、澳大利亚……，但学习永远是借鉴别人的，可中国的金融市场发展到今天的水平，已经有了自己独特的行为环境。

这就像个小孩一样，他长大后就会有自己的意志和独立的行为、判断，这时的管理框架应该根据小孩自身的特点确定，而不是简单照搬别人的模式。对于金融监管体系而言，我们是可以在某些地方借鉴参考国外模式，如学习国外在应对不同问题时的原则，但归根到底，中国更应该做的，是面对自身存在的问题，从自己的问题中学习，学习得越深就越能了解中国深层次的制度问题，才能对症下药，对监管体系进行改革。

学习国外的经验只是市场发展初期时的入门，中国金融发展到今天，监管框架已经形成了基本的形态，现在更多的精力应该放在学习自己、认识自己。

认识自己是最难的，我国之前一直在认识别人，把别人认识得很清楚后，就把别人的模式直接套用在自己身上，以为自己跟别人是一样的。中国经济发展到今天，已经不是零基础、零积累，可以通过自上而下进行改革；当今的中国经济已经成长起来，不能简单地借鉴效仿，这样很容易“水土不服”。中国的金融环境想要真正成为成熟运行的体系，必须要面对自己所存在的问题。

哪些改革需同步？

财政职能和金融职能的界限需要进一步厘清，现在仍有一些金融机构在做着财政的事情，或是财政的职能靠金融机构来实现，阻碍了金融机构市场化的发展，导致金融机构无法百分之百对自己的行为负责。但不可否认，财政职能和金融职能之间是有跨界的，这就需要政策性银行承担跨界的职责。

除此之外，商业金融机构完全市场化时的监管框架，与在预算软约束下的监管框架是不一样的，现在一些金融机构不完全是市场化行为，未来监管框架的改革是否需要考虑这些因素？这都需要重新思考。

当然，完全界定清楚是不现实的，因为市场环境在变，边界也处在不断变动的状态，但要保持基本合理，即权责利要基本统一。

监管工作并不是越统一越好，也不是越分散越好，关键是要看监管的理念、功能是否能与监管的权责利对应，如果目标对应，那么不论是合并也好，还是分拆也好，都能实现监管功能。

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