报告：中国PPP政策与发展脉络全梳理

作者：民生证券研究院宏观研究员朱振鑫 来源：民生宏观

有的公共物品政府没能力独立提供，又鉴于公益性不能完全由市场来提供，于是便有了政府和社会资本合作的PPP模式。广义的PPP是指由政府（Public）和社会资本（Private）通过多种方式合作（Partnership）提供公共服务或公共基础设施（Public），BOT、BT等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

不管是广义还是狭义的PPP，在中国都不是新东西。

广义的PPP可以追溯到上世纪80年代。改革开放之后，政府开始加大力度引进外资。在一些技术相对复杂的基础设施领域，外资也顶着“专家”的光环参与进来。1984年，深圳沙角B电厂成为内地批准的第一个BOT项目，这也是第一个广义上的PPP项目，实质是政府和外资合作。随后，以1994年泉州刺桐大桥为标志，民营资本从也逐步开始进入PPP领域。

狭义的PPP则相对较晚，北京地铁4号线算是第一个成功由社会资本参与运营管理的PPP项目，从2003年开工到2009年正式通车，一直到后续的运营管理，该项目都充分展示了PPP项目的高效率，受到社会广泛认可。

本来中国的PPP应该以此为契机加快发展，但事实上，在2009年到2014年间，PPP几乎陷入停滞。核心原因有两个：

（1）金融危机之后，伴随着天量的信贷和投资刺激计划，地方政府融资平台兴起，这个“影子政府”根本不需要搞PPP项目，而是直接以企业身份行政府融资之实，通过贷款或者非标就把资金问题解决了，所以很多纯粹出于融资目的的广义PPP项目就没了动力。

（2）前期很多采用PPP模式的项目逐步进入矛盾高发期，很多项目在后续的建设、运营、移交等环节出了问题，政府嫌麻烦，社会资本担心风险，PPP模式两头遇冷。

直到十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP才一步步重获新生。

自那以来，对PPP的支持政策不断升级。原因：

（1）中央需要PPP来化解地方债务风险。中央在2013年摸清地方债务，2014年开始控制地方债务，中央希望通过PPP减轻地方政府的融资负担，化解债务风险。

（2）地方需要PPP来稳增长。稳增长关键是稳投资，稳投资的关键是稳融资。43号文之后，地方政府融资平台的歪门被堵塞，政府债券的正门又没完全打开，所以地方政府有动力通过PPP融资。

从我们统计的PPP签约情况来看，这一轮PPP热潮是从2014年四季度开始初露锋芒，从2015年下半年开始明显加速，尤其是在四季度达到顶峰，这些变化的背后发生了哪些故事？中国式PPP是如何再次崛起的？本文将进行一次时间表式的系统梳理。

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前期筹备阶段，基层试点为主

2013年11月—2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主

十八届三中全会并没有明确提出PPP（政府和社会资本合作）的概念，只是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在那之后，作为第一责任人的财政部开始着手落实。

最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行一起合作。2014年3月，财政部和亚开行合作举办政府和社会资本合作（PPP）培训班，表明“政府和社会资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。与此同时，PPP试点也悄然在各地展开。在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”基础上申报的“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目。试点项目的规模都不大，总计也就3-4个亿。

但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法完全签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前期准备工作不足。

总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并没有太多实质进展。主要是因为各方还没有对PPP形成统一的共识，甚至很多媒体还在以“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等来进行报道，中间和亚开行分道扬镳也算是一个不小的插曲，为后续以我为主的发展模式奠定了基础。

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初期探索阶段，部委推动为主

2014年9月—2015年4月，初期探索阶段，部委推动为主

从签约量来看，PPP的第一次爆发是从2014年9月开始的。这个阶段最重要的变化有两个：第一，PPP的概念被正式提出。第二，财政部和发改委开始从部委层级进行推动。第三，财政部43号文倒逼地方政府投融资转型，PPP成为香饽饽。

1、提出概念：首次从部委层面明确模式定义。

2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。

2、点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路。

2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”过去地方政府的投融资需求很大，但大家并没有动力去推动PPP，核心原因就是城投公司作为地方融资平台把融资问题解决了，地方政府借由这个“影子”突破了地方政府举债的限制，轻松加杠杆。但43号文把这些“歪门”给堵死了，“正门”（地方政府债券）还没有完全打开，地方政府自然有动力去寻找新的融资渠道，这实际上为PPP模式的起飞埋下了最重要的种子，当然也为日后PPP的变味埋下了隐患。

随后的新预算法为PPP推波助澜。2015年1月1日，预算法新规开始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神，进一步为PPP推波助澜。另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的使用效率。

3、财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。

2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。希望借助于此，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

4、发改委推动：联合国开行引导开发性金融支持PPP。

2015年3月，发改委联合国开行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求加强与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP信息，协调解决项目融资和建设中存在的问题和困难，旨在充分发挥好开发性金融在增加公共产品供给的作用，充分利用开发性金融的引导示范效应，为融资工作的顺利推进创造条件。

总体来看，新PPP在这个阶段真正的出生了，签约量从无到有，边际改善很大，与此同时，各地也开始大规模的收集汇总PPP项目，为下一步的发改委项目库做准备。但这个阶段主要还是发改委和财政部从部委层面各自为战，中间产生了很多部门协调的问题，也直接触发了接下来政策的进一步升级。

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加速爆发阶段，中央顶层推动

2015年5月到2015年11月，加速爆发阶段，中央顶层推动

2015年5月是近几年中国宏观政策的一个重要拐点。4月底政治局会议对经济形势判断发生重要变化，首次提出“经济下行压力较大”，整个宏观政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移，稳增长的权重明显上升。从5月开始，国务院各部委开始积极落实中央的稳增长要求，而PPP作为43号文之后地方政府最重要的融资方式之一，自然不可能缺席这场稳增长盛宴。

1、PPP小“基本法”：六部委联合发布特许经营管理办法

2015年4月，财政部、发改委、住建部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，于2015年6月1日起施行，是现有PPP立法中效力层级较高的。《办法》明确界定了特许经营的定义、适用范围、合作形式和期限，重点强调了财政预算制度对于特许经营活动的约束、项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，并规定绩效评价强化对项目运营的监管。在特许经营与PPP的关系上，官方的解释是特许经营只是PPP的一种模式，大家虽然把这个《办法》称为PPP基本法，但严格意义上讲，这只能算是一个PPP小基本法。

2、首次登上常务会：国务院常务会议部署推广PPP

2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广PPP模式时明确表示，在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是当前稳增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。并特别提出支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资与运营管理，自此，PPP成为基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。

3、“里程碑”文件：三部委齐推PPP指导意见，放开融资平台限制

2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，并由国务院转发，这是中央层面专门针对PPP出台第一份重磅文件，这成为触发PPP加速爆发的一个里程碑式文件。

《意见》的内容并无太多新意，主要是系统阐释了推广PPP的重大意义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了详细的说明，便于统筹协调PPP项目推广实施。但值得一提的是，《意见》放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

4、项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库

2015年5月，发改委在其门户网站上开辟PPP项目库专栏，公布首批推介项目，共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。如果说半年前，财政部的示范项目是试水，那发改委便开始大刀阔斧推广PPP，明确标明项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，吸引社会资本联系参与。

值得注意的是，在让地方上报PPP项目库的过程中，被43号文憋坏了的地方政府开始疯狂的包装PPP项目。很多地方把很多过去的难点项目包装成PPP混入项目库，各地一时掀起了PPP推介的浪潮，PPP开始异化为一种融资模式。

总体来看，从2015年5月中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发展。总体来看，由于政策陆续突破，前期积累的好项目多，而且问题还未充分暴露，PPP各方还处于蜜月期，所以PPP经历了发展最快的一段时期。

（1）好项目落地：

首单PPP城际高铁项目签约，济青高铁潍坊段PPP招标大获成功

2015年6月8日，作为中国高铁首单、潍坊首次PPP项目，济青高铁潍坊段沿线土地征收拆迁43亿元PPP项目，在招标阶段成功吸引到400亿社会资本投标，为PPP项目的推广打响了头炮。最终，成功通过竞争性磋商方式，在11家社会资本中选定了一家社会资本。中国邮政储蓄银行及其合作资本方成功中标，复星、中信民营资本败走首单高铁项目。

（2）地方集中推广：

重庆市敢为人先，集中签约1300亿PPP项目，改革全面推开

重庆作为改革的先行者，一直敢为人先。在PPP项目的推广上也不例外，按照黄奇帆的计划：2015年到2020年由政府导向的城市基础设施项目有18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，也就是从2015年到2020年的6年期间，平均每年有1300亿元的PPP项目推出。

2015年7月27日，重庆市已完成2015年33个总金额为1300亿元的PPP项目集中签约。其中重庆中国建筑集团有5个PPP合作项目与重庆市政府达成意向协议，分别是轨道交通九号线、重庆沙坪坝铁路枢纽综合改造工程、曾家岩嘉陵江大桥、白居寺长江大桥、郭家沱长江大桥。由此可见，基建投资作为稳增长的重要抓手，依然是PPP项目的主力军。

（3）资金引导：

首只地方PPP基金，发改委批复河南1000亿PPP发展投资基金

2015年7月，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模1000亿元，这是全国第一只获得国家批复的PPP基金。1000亿元PPP发展投资基金是母基金，以撬动更多的社会资本。依据《河南省PPP开发性基金设立方案》，基金将按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。对于新增项目，基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿元以下(含)的单个项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元;对于存量项目采用PPP模式改造的，基金按不超过项目总投资的5%～10%给予支持，最高不超过5000万元。基金采用股权为主的方式投入PPP项目。

在此之后，各地纷纷成立地方性的PPP基金。

（4）融资破题：

最高人民法院首次指导案例判定特许经营权的收益权可以质押

PPP项目公司没有资产所有权和土地的质押权，特许经营权抵押融资一直是个国际通行的方式，但在中国并没有明确的规定。2015年11月，中国人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，至此，对于PPP项目，特许经营权能否质押的争议终于得以解决，特许经营权质押破题，有利于解决对特定项目的特许经营权能否质押及收益权质押实现方式的争议，统一裁判标准，对规范金融机构特许经营权的质押贷款业务并促进基础设施项目的融资有积极指导意义。

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攻坚落地阶段，财政部主导

2015年12月至今，攻坚落地阶段，财政部主导，提质增效为主

2015年下半年PPP疯狂签约近万亿，2016年一季度，PPP签约速度出现一定回落，大概签约3000多亿，主要是经过前期PPP模式的快速发展和项目的逐步落地，一些现实问题开始逐步显现。

第一，财政部和发改委之间的机构冲突，双方都有一套PPP的班子和项目库，都希望主导政策的制定。

第二，招投标法和政府采购法的冲突，有些政府付费或部分付费的PPP工程项目同时适用这两部法律，而这两部法律在“两标合一标”等核心问题上存在冲突，目前没有上位法的情况下，无法裁决。

第三，地方政府信用缺失，把乱七八糟的项目都包装成PPP，而且招标的条件十分苛刻，社会资本参与意愿不高。

第四，PPP项目质量不高，重融资而轻运营，大部分是走老路，按照明股实债的方式来吸引社会资本，并没有在运营环节实现效率提升。如果只是追求投资收益，PPP项目对社会资本自然没有吸引力。

第五，社会资本参与主体不够丰富，国外主要以保险资金、养老资金等长期资金为主，而我们主要拿银行理财等短期资金对接，存在期限错配。

随着这些问题的凸显，中央和地方在这个阶段都开始陆续出台一些针对性的改进措施，来克服PPP落地的瓶颈，提高PPP的项目质量。

1、以奖代补，支持规范运作，保障项目质量

2015年12月，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，出台示范项目以奖代补政策，具体标准如下：（1）新建项目，确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。（2）对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。希望通过以奖代补政策，规范PPP项目运作，提高财政资金使用效率。

2、开展物有所值评价，提升项目的操作效率和质量

2015年12月，关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知，规定拟采用PPP模式实施的项目应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。通过开展物有所值评价，可充分论证采用PPP模式的可行性，避免政府盲目无效推广PPP，提升项目的操作效率和质量。

3、政府推广综合信息平台，项目撮合更加方便

2016年3月，财政部PPP综合信息平台正式启用，披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息，PPP项目的相关信息得以公开透明。这是我国首次公开对外发布PPP大数据，也是迄今为止最权威、最完整、最实用的官方PPP信息平台和数据库，便于对PPP项目进行全生命周期监管，有利于建立统一、规范、透明的PPP市场，项目撮合更加方便。

4.首只国家级引导基金成立，真金白银突破PPP瓶颈

2016年3月，中国政府和社会资本合作融资支持基金创立大会暨第一次股东大会成功在京召开，首只国家级PPP引导基金崭露头角可谓是PPP的一大利好。1800亿的PPP引导基金由财政部发起，参与方均为大型金融、投资机构，具有良好的信用基础，作为社会资本方支持公共服务领域PPP项目发展，可为投资的PPP项目増信。首先，提高项目融资的可获得性，撬动社会资本进入PPP领域；其次，降低项目贷款利率，节省融资成本；最后，发挥引导示范作用，规范基金运作。总之，PPP引导基金将强化杠杆和导向作用，吸引社会资本基金参与PPP项目，保障政府和社会资本共享万亿PPP盛宴。

5、补充第三方中介机构信息，规范咨询服务，改进PPP项目设计

2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息。该通知主要是为了规范咨询机构，以进一步规范PPP综合信息平台中项目的基本信息，使其更加完备齐全，也从侧面表明入库项目必须有专业的咨询机构提供咨询服务，PPP项目操作在专业人士的指导下必将更加规范。同时，为建立全国PPP咨询机构库做准备工作。

总体来看，这段时间PPP签约的速度虽然慢下来了，但逐步开始有一些项目开工建设，落地生根。而且在中央强力推动PPP的坚定导向下，财政部为主的PPP主管机构也开始针对上面提到的问题进行调整和优化。尽管很多问题尚需要时间去解决，但只要看清了PPP对改变投融资模式、稳定经济增长、优化经济结构的意义，就应该对PPP的未来保持信心。