对话刘世锦：应在京津冀都市圈建设几十乃至上百个小城镇

文/李仁泽

京津冀协同发展战略已逾三年，最受瞩目的依然是两个问题：北京何以疏解？三地何以协同？

何以疏解的背后，折射着北京城市定位的变迁以及由此带来的城市空间布局的深刻改变。三地的协同发展，则指向了一个虽然提及多年，却积重难返的现实：马太效应下，三地差距依然在拉大，尤其是河北经济结构转型的阵痛期中，即使省域内的各城市亦是各有喜忧。

诚然，非均衡发展是区域经济的特征和规律，但日益拉大的区域差距体现在消费市场、要素市场中，将很大程度影响京津冀国家战略的落地效果和周期。

基于上述，凤凰财经对话著名经济学家、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦先生。

在他看来，随着中国城市格局的分化，此前很大程度上受行政力量主导的京津冀区域格局借国家战略之机，应转向市场驱动。他认为，北京城市空间布局调整过程中，应借鉴世界主流大都市圈的发展规律，将分散出的功能以新的宜产宜居的小城镇为空间形态，共同组成支撑包括北京、天津以及未来的雄安等在内的京津冀大都市圈。

以下为对话实录：

图为著名经济学家、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦

限制人口流入与大都市圈发展规律相背离

凤凰财经：您如何看待京津冀城市群与珠三角、长三角发展进程中的异同？

刘世锦：从中国城市化进程的脉络来看，最近几年出现了显著的分化特征。如珠三角、长三角、京津冀以及内地几个大都市圈，都在加快人才、资本等要素的不断聚集。有据可循：从世界主要发达国家的发展历史来看，它们进入到中国这个时期以后，也曾出现过大都市圈加快发展的现象，成为这些国家GDP的重要贡献区域。

我曾判断，大概今后10年，中国经济将进入一个中速增长期，但是增长的质量会有所提升。在这个过程中经济发展模式会出现一些重要变化，如转型升级、创新驱动等，大部分会发生在这些大都市圈。与此同时，中国一部分地区和城市增长会放慢，甚至还有一些会衰落。

就京津冀区域而言，其与珠三角、长三角的主要区别在于：后两者的核心城市有很明显的辐射效应，与周边小城镇形成了良好的互动。但在京津冀，核心城市北京明显的虹吸效应使得其与周边地区形成了较大势差。

基于此，京津冀的协同发展，重点不是已有城市内部，而是城市与城市之间。市场力量占据主导地位珠三角和长三角地区，产业有分工，城市互相连，推动了城市群的发展。而京津冀地区很大程度上是行政力量的驱动。

凤凰财经：您如何看待北京的“大城市病”？

刘世锦：行政力量驱动下使得京津冀区域产生诸多矛盾和不平衡。北京大城市病已经很突出，包括交通拥堵、环境污染、公共服务不均等问题，特别是高房价，已经开始削弱北京的产业竞争力。北京以什么模式来发展已经成为战略性的选择。如何根据世界大都市圈已经呈现出来的发展规律，来相应调整城市结构和体制机制，将是北京面临的重要问题。

具而言之，就是要让京津冀区域中的城市与城市连接起来，实现共同发展。在这过程中，最核心的问题则是如何调动市场的力量。回过头看，一些关于大城市发展的理念、思路和战略，与全球范围内显示出来的大都市发展规律，是有距离的。

如人口问题，虽然通过各种行政手段设置门槛，实际效果却相反。一方面限制人口，另一方面外来人口依然源源不断涌入这座城市。更何况，外来人口提供了许多基础性、服务性岗位，如果缺少这些岗位，一座城市是无法运转下去的。

在北京周围打造几十个产业支撑的小镇

凤凰财经：您认为路径在哪里？

刘世锦：我认为核心在于要对城市结构进行重大调整。换言之，由过去将各种资源和功能集中在核心城区，转变为核心区与大量小城镇共生的格局，从而把核心区中许多功能疏解出去。其中包括非首都功能，也包括通过改革之后可以分解出的部分行政功能。

比如，可以将北京一些高等院校、科研院所、新闻媒体、大型央企、金融机构等搬迁出去，进而在北京周围形成几十个小镇，形成一批大学城、科研城，以及石油、石化、装备、电力、铁路、通讯、军工等小镇。这些小镇有央企，也可有民企，逐步形成新的产业关联，既疏解了部分功能，又形成了新的产业竞争优势。

在这些小镇，形成有效的产业支撑，就地上班、就地居住、就地生活，避免了职住分离。之后通过城市快速轨道交通和高速公路网将小镇与主城区、小镇与小镇联通，从而共同构成北京大都市圈。

轨道交通系统建立，辐射范围将大大扩张。北京现在的土地面积是1.6万多平方公里，建成区只有2000多平方公里，还有大量未利用土地。一旦城市的可利用面积扩展，在公共服务和产业、生活配套完备的基础上，北京以及周边小镇的房价自然而然地就会降下来，生活环境也将得以改善，。

在此基础上，这些小镇有些可以延伸发展到河北和天津，吸引周边农村人口，提供适当的就业岗位，也推进了整个区域的新型城镇化进程。

需要注意的是，这些小镇一定要是做到绿色低碳、节能环保，从而形成一个产业支撑、职住结合、公共服务均等化、轨道交通联结、包容性强、可持续发展能力强的新型城市网络。

如此，北京与河北、天津就连接起来了，既解决北京本身过度拥堵带来的诸多大城市病，同时把北京和周边地区打通。这符合大都市圈的发展规律。

城市结构调整背后要有土地政策支撑

凤凰财经：如果这些小镇能够形成合理有序的分布，您认为将来的京津冀区域会呈现怎样的城市格局？

刘世锦：未来的京津冀，北京是核心城市，天津和雄安是大城市，加上石家庄等一批大中城市，再加上大量的小镇，从而形成一个梯次分布的大都市圈格局。这些小镇发展起来以后，实际上就培育了市场的力量。当然，这个过程中面临很多的挑战，这要求我们在城市化的理念、战略、政策上要有很大的调整。

未来，北京主城区应属于中央政务区，人口不宜过多。但是京津冀作为一个大都市圈，人口总量还会有一定增长，这是大都市圈加速发展期的规律使然。

凤凰财经：小城镇建设不可避免地要触及土地制度问题。您怎么看待？政府在这中间又该扮演怎样的角色？

刘世锦：土地制度改革，特别是农村土地制度改革要跟上。要按照十八届三中全会的精神，农村集体土地和国有土地同权同价，同等入市，农民的宅基地要创造条件流转起来。农村人想进城，城里人也想下乡，应打开这些需求渠道，实现城乡之间要素的自由流动。

对于周边小镇而言，应改变传统土地征收再分配的模式。农村集体土地在确权基础上，应逐步进入市场流转。包括小产权房问题，尽管比较敏感，但也回避不了，应当在理清思路、正本清源的基础上，找到合情合理合法的解决办法。

相应地，房地产税要着手实施。小镇可以征房地产税，以此作为小镇基础建设和公共服务的部分资金来源。基础设施和公共服务水平提高了，小镇的吸引力相应增强。

大都市圈发展是中国产业格局的重新洗牌

凤凰财经：改革开放后的三十余年，中国诞生了大量工业园区，但是有些发展得不尽如人意。工业用地价格远远比不上住宅用地价格的增长。您怎样看待大都市圈的土地利用问题？

刘世锦：中国城市目前面临的普遍问题是，在政府控制的城市建设用地中住宅用地比重持续偏低。特别是一线城市，很多年以来，住宅用地比例都在25%以下。虽然最近几年有所提高，但也低于30%——而发达国家一般在40%以上，韩国首尔甚至达到了60%。因此，住宅用地的比重应有适度提高，同时可把一些工业用地转化为住宅用地和商业用地。

另一个是开发区的问题。大都市圈既是人口聚集地，更是产业聚集地。将来大量产业将在大都市圈范围内发展。大都市圈外的开发区可能面临衰落乃至荒废，对这些区域，可以复垦或者加以绿化。

所以大都市圈发展的过程，也是中国产业格局的一次重新洗牌，是产业重新在地域上进行重大调整、转型升级的过程。这要求城市和国土规划的思路和政策也要相应作出重大调整。比如，建设用地指标就不宜平均分配，而要按照大都市圈集聚发展的需要进行调整，大都市圈内可以多一些，其他地区相应少一些，这样才能真正实现土地资源的有效利用。

以华夏幸福为代表的企业与地方政府合作共建产业新城，其固安样本入选国家发改委PPP项目示范库，具有较高借鉴推广价值。

凤凰财经：最近十几年在园区和城市的开放运营中，一个显著变化是社会资本逐渐扮演更重要的角色。如华夏幸福，以PPP的模式跟地方政府合作，共建产业新城。您怎么看待这些社会资本在其中发挥的作用？

刘世锦：城市结构转变需要政府作用，同时要更多地调动市场的力量。企业以PPP方式与地方政府共建产业新城，显示了市场的力量。通常开发一座城市有两种方式。一种是先发展房地产以吸引产业；另一种是先发展产业，再辅以配套设施，进而带动城市建设。不论采取哪种方式，形成产业支撑至为关键。而选择和聚集产业，更多地依赖于市场环境。

在这方面，已经出现了一些好的做法和经验，还可以有更多探索，并在总结提高基础上，在更大范围内借鉴或推广，使大都市圈的发展更具创造性和包容性，进而为中国经济增长提供强劲的增长动能。