倪鹏飞：一些地方政府开始着急 出现放松地产调控苗头

2017年12月5日，中国社科院财经战略研究科学院、中国社科院城市与竞争力研究中心共同发布《中国住房发展报告（2017-2018）》。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在发布会上表示，房地产市场有两个层面的风险，要么泡沫继续扩大，要么可能破裂。他认为，从短期来看，泡沫进一步扩大的风险还是比较大的。非常重要的原因就是地方政府实际上在这个过程中是两个角色，一个是监管者，承担着维持当地房地产市场稳定健康发展的情况。另外一方面，又是市场的参与者，是土地供应的主体。如果房地产市场形势好的话，它也能够获得更多的税收。因此，他在做这个事情的时候，从他自己的利益出发来说，他执行房地产调控的坚决性是值得考虑的。

他发现，从目前的情况看，已经有一些苗头，现在马上要到1月份，各地要换届了，马上到年底，要有增长和财政的绩效了。所以，一些地方政府就开始着急了。如果地方政府放松了房地产调控，甚至采取一些其他的办法的话，房地产调控就有可能失效，价格还有可能进一步上升。再加上其他的条件，泡沫有可能进一步扩大，所以特别需要强调这样一个问题。

他表示，房地产市场住房的问题实际上和土地的问题是完全联系在一起的。住房的风险很大的源泉来自地价，住房价格上升是房价的上升导致的。而由于目前的一些基础制度上的原因，土地价格难以降下来，甚至还有进一步扩大上涨的可能性。地方政府也采取了很多变着花样的措施。金融是从需求的源头出发，也是从供给的源头出发。如果控制的不好，如果没有严格的措施，如果措施跟不上，也是导致风险进一步扩大，泡沫进一步扩大的一个重要的风险源。

以下为倪鹏飞演讲实录：

非常感谢李扬院长刚才做了一个指导性的主题演讲。接下来我把这个报告给大家做一个简要的介绍。包括四个方面，按照我们过去的分析框架，先讲一下总体的情况以及原因，我们再分析一下风险和问题，再来看看未来的预测情况，最后我们提出一个重要的政策建议。

2016年下半年到2017年，我们总的来说，房地产市场总体是稳中有升，一二线城市分化降温，三四线市场分化升温。也就是说，总体上来看，无论是从销售、投资还是从价格，都是增长率下降了，但是总体上并没有绝对量的下降，当然不排除有个别城市、个别区域有绝对量的下降。从时空来看，我们把280多个城市进行了一个分析，就发现整体上来说，我们的城市房价和房地产市场整个结构是尖塔型的，极少数特别高，绝大多数和它的差距还很大。但是2017年，总体上来说这个分化的局面有所趋缓，不同的层级，不同的区域，不同城市群的分化和变化是不一样的。从不同区域来看，东部区域之间的分化有所收敛，但是中部、西部、东北的分化在进一步加剧。从层级上来看，先是二线城市，接下来是三线城市增长的速度相对较快，分化也相对比较明显。最重要的我们发现，中国的房地产或者住房市场，城市群化的特征特别明显，而且发达城市群，它的中心城市和周边城市的变化，或者说它们的关系在收敛，差距在收敛。而相对发展中的三线城市群、二线城市群，他们的房地产市场还在进一步的分化，也就是中心城市在进一步的好转，其他区域周边城市和中心城市的差距在进一步分化。

这是我们在2016年底对2017年的预测，从这个预测可以看到，我们说我们的价格预测还是比较准确的，但是投资预测不是特别准确。尽管我们在2016年底当时发布的时候预计到了这个问题，认为2017年的房地产投资不会下降得太明显。我们当时预测，书上有，可能是在5%左右。但是今年实际上是超过了5%，今年我相信在年底的时候应该在7%这样一个水平，在10月份是7.8%，可能应该是7%左右的水平，这个预测就更低了。我们最近又做了重新的研究，对投资的预测进行了一些改进。总体上来看，这几年我们用这个方法所做的预测相对来说还是比较稳定，比较准确的。另外我们还做了一个定性的判断，其中就是防止三个不确定性：一是反弹；二是下跌；三是转移。还有一个预测不确定性被言重了，我们当时就说有可能二线向三线转移，结果就出现了这种情况。

刚才我说的那些情况，我给大家分一下图，大家可以看出来这个窥见的情况。这是更长一点的时间，大家看看这个很有意思，我们一直在总结，大家都是根据这个经验进行预测，说我们房地产市场要进行调整，短期的时间是三年一个周期，一年多是上升，一年多是下降。大家在2015年、2016年的时候都说我们在2017年或者是2016年下半年肯定要调整了。但是一直到现在，实际上还没有完全进行调整，到现在应该说开始进行了一个调整。大家最后的判断是这一轮的上升期总共达到了29个月，怎么解释这个问题？我尝试着解释是说，过去一线、二线、三线传递效应特别快。一线一升二线升，二线升三线升，这次就出现了分化。一线升的时候采取了措施，一线慢慢的降，这是2015年下半年的事情。然后是2016年二线加码，实际上2016年主要是二线在支撑着这个市场。到2017年，至少在今年的前三季度是三线城市在支撑。所以这三线，从原来的一起同升同降的形式，转变成它们依次升降，所以导致了这一次房地产上升的周期相对较长。

关于住房需求的情况，由于时间关系，我就不展开说了，刚才其实已经在总的情况里面都介绍了。供给的情况，库存的情况，库存有很明显的改变。但是用我们的方法计算，不像大家说的这么乐观，由于时间的关系，就不展开说了。而房地产租赁市场，就是呈现出一个总体先升后降再升的这样一个总体趋势。再一个就是房地产开发投资，对宏观经济的影响今年是达到了比预想的好的多的这样一个水平。今年房地产的直接和间接贡献加在一起是1.1%的水平，也就是如果我们的年终增长是6.9%的话，有1.1%是房地产的贡献，所以这也解释了，今年整个形势好了，也有房地产的贡献在里面。由于时间关系，空间的问题我就不展开说了。

再一个变化就是从风险来看，由于今年的房地产价格总体上涨的速度没有居民收入速度高，因此，房价收入比相对来说比去年更好一些。所以我们认为，这样的话，2017年的房地产风险也有所下降。为什么会出现这样的形势？我们做了几个原因的分析。从政府的角度来看，就是房地产调控实现了机制化，取得了较好的效果，长效机制建设逐步打开了大门。刚才刘老师说的租售同权，还有其他的一些在集体土地上建设租赁住房，还有租赁房在十几个城市的试点等等，这些都带有长效机制建设的一些色彩，这些实际上对土地财政都有一些触及，这些说到根本上就是地方政府在土地的收入上要做出一些重要的让步了，当然这些还在进行之中。再加上调控的机制化，也就是说涨到一个什么样的程度，或者说这个市场热到什么样的程度，我就开始启动什么样的机制去应对你，是采取这样的措施。所以应该说，是起到了一个很重要的作用。

当然，这个调控与宏观经济的背景也许，宏观经济稳中向好的背景为楼市调控创造了一个好的条件，再加上我们对经济增长制定的目标有所放缓，这些都为楼市调控创造了条件。调控的政策总体上来说不是特别的猛烈，尽管是用“五限”的办法，也不是特别的猛烈，不是全国一刀切的办法。内部总体上是逐渐加码，范围逐渐扩大，这个也是有一定的副作用，也是导致三四线城市突然涨起来的原因。这个应该说调控方面取得了较好的效果，是值得表扬的，我认为是这些年来中央政府和地方政府合力进行调控几乎是最好的一次。包括中央的房地产主管部门和相关部门，包括相关的地方政府。这里面特别表扬的就是北京市，应该说一个方面在市场的行政调控方面采取了比较好的措施，另一方面就是在土地的供应方面，在市场供应方面也采取了真实有力的措施，应该说是执行中央的有关房地产政策的精神最有力度的。它也证明，如果我们要真的采取切实的调控措施，并且加快相关制度的改革，房地产市场是能够回到稳定的或者是健康发展的水平的。

因为调控取得了效果，处在一个稳定的状态，没有大幅度下滑，或者是没有改变，购房者的预期没有改变，还是比较乐观的，他认为房地产市场很好，一二线城市买不到，他就到三四线城市去买，所以三四线城市的需求有一个比较大的上升。还有就是在这里我讲的一点，就是棚改货币化来看，对三四线城市的房价上涨也起到了一定的作用。

房地产开发企业对楼市的预期没有改变，再加上在2016年的房地产销售比较好，有钱，再加上他们自己的生存逻辑，只有做大规模才能不被吃掉，才能够脱颖而出，所以他们加上预期，在今年上半年大幅度的拿地跑量，这个是房地产市场稳中有升的一个非常重要的原因。

尽管今年的金融监管相对来说比较严格，而且非规范的资金流入金融部门明显减少了，但是金融机构对中央市场预期没有改变，也是比较乐观的，所以它也是支持这个住房需求的。因此，流向房地产市场的贷款，表外的业务，资管的项目，理财的项目减少了，但是贷款在增加。总体来说，至少在前三个季度的金融机构对房地产整个的信贷规模还是相当大的，这也是一个重要的解释。这是去年第四季度到今年前三季度总体的情况以及形成的原因。

中央一再强调要化解风险，化解经济发展中的风险其中三个风险之一就是房地产风险。我们要化解风险，就要看一看，测度一下风险，然后再想一想，找出积聚这些风险的原因，最后我们才提相关的政策建议。房地产市场的风险，从住房市场上来看，我们主要用两个指标，我们特别强调一个指标，就是房地产的泡沫情况。大家都是用房价收入比这个数据，从全国的情况来看，房价收入比我们做了一个大致的推算，也不是非常准确的，因为这个也没有统一的标准。280多个地级以上的城市，2017年我们预测的房价收入比是1：1.75，不是太高，也不低，是平均的水平。大概有36个城市，主要是在一二线是超过1：10这样的水平，应该说超过1：10这个已经很高了。要以这个作为确定泡沫的话，我们觉得这个应该说可以是一个泡沫。但是总体上来说，2017年和2016年相比，就像刚才我说的，由于收入跑过了房价，所以这个风险应该说是有所下降的。

这些泡沫风险的支持，或者说这个潜在的风险变成现实风险的这些重要的构成因素，我们也做了一些考量。也就是说，那些房地产市场的变化会影响这些因素，这些因素也可能会影响房地产因素。我们和李老师刚才那个是一样的逻辑，从几个方面，从房地产企业、金融部门、居民部门、地方政府，主要从负债率和房地产在这个部门的债务所占的比重是否合理，或者说是否过于失衡作为风险考量的重要依据。这里面总报告里面都有，我就不展开说了，我只念一下标题。就是我们发现房地产开发企业实际上面临着资金链断裂和信贷违约的潜在风险，特别是一些比较大的，最近9月份公布的136个上市公司，有一些企业负债率已经超过了警戒线。再加上信贷波动较大，再加上到2018年债务的兑付期，所以会有这样一些潜在的风险。金融机构我们也是发现风险依然存在，但是总体上来看有所好转。我注意到高广春的报告里面，他认为金融机构的杠杆率还是在上升的。

居民部门加杠杆是值得警惕的，大家都有共识，近年来虽然其他杠杆率有所下降，居民的杠杆率在上升，甚至接近或者是快要达到国际上警戒的水平。特别是有一个关键的指标，就是你的贷款和你的房地产资产价格比，这个是最重要的一个资产。就是你这个房地产资产能不能还上这个钱，这个是重要的，这个也是上升比较快的，加杠杆是值得警惕的。我们发现政府的资产负债也是过于依赖于房地产，无论是土地出让金还是政府的税收，都是依赖于房地产。而政府负债的抵押物又是土地，土地的价格也是有可能会变化的，即使现在你资产负债表是这样一个水平，一旦土地的价格发生了变化，或者是房地产的价格发生了变化，你的资产负债表相信会进一步的恶化，这个应该说又是一个潜在的风险。

从整个宏观经济来看，房地产行业比例过高，也导致宏观经济孕育一定的风险，所以中央把房地产风险作为宏观经济风险的一个重要的组成部分。整体来说，中国房地产市场有一定的风险，但是还处在一个可控的范围内。但是对于个别的城市，个别的区域来说，形势还是比较严峻的。因此，要提前着手来加以解决，是非常有必要的。为什么会导致这些风险？其实这些风险的产生有很多宏观层面的原因，这里面我们主要从房地产本身找一些原因，为我们下一步提供相关的政策建议做一个分析的铺垫。

我们发现，中国之所以出现那些风险，第一个是住房相关基础性的制度没有改变，是风险继续加剧的一个重要的根源。也就是说，前面我们说的房地产风险，我们把它概括起来，就是要么你的泡沫进一步扩大，要么你的预期改变，泡沫破裂，这是我们说房地产重要风险的表现，各个部门的那些负债率、结构什么的，实际上是一个重要的解释或者是支撑。刚才说的房地产这样一个风险为什么会造成？就是我们说的住房相关的基础制度没有改变所导致的。这里面由于相关的制度没有改变，所以地方政府的作为是决定住房调控是否有效，或者是否失效，房地产风险泡沫是否扩大的一个重要的关键，这里面特别需要强调。刚才我们说房地产市场是两个层面的风险，要么是泡沫继续扩大，要么是有可能破裂。从短期来看，我们觉得泡沫进一步扩大的风险还是比较大的。这个非常重要的原因就是地方政府实际上在这个过程中是两个角色，一个他是监管者，承担着维持当地房地产市场稳定健康发展的情况。另外一方面，他又是市场的参与者，是土地供应的主体。另外如果这个房地产市场形势好的话，他也能够获得更多的税收。因此，他在做这个事情的时候，从他自己的利益出发来说，他在执行这个问题上，他的坚决性是值得考虑的。

从目前的情况看，我们发现已经有一些苗头，现在马上要到1月份，各地要换届了，马上到年底，要有增长和财政的绩效了。所以，一些地方政府就开始着急了。如果他的作为有所改变，放松了这个调控，甚至采取一些其他的办法的话，这个市场房地产调控就有可能失效，价格还有可能进一步上升。再加上其他的条件，泡沫有可能进一步扩大，所以特别需要强调这样一个问题。

土地和金融市场和管理中的问题是住房市场两个最大的风险源，刚才李老师讲的我特别认同，房地产市场住房的问题实际上和土地的问题是完全联系在一起的。住房的风险很大的源泉，价格上升是房价的上升导致的。而由于目前的一些基础制度上的原因，土地价格难以降下来，甚至还有进一步扩大上涨的可能性。地方政府也采取了很多变着花样的措施，由于时间关系，我就不说了。金融是从需求的源头出发，也是从供给的源头出发。如果控制的不好，如果没有严格的措施，如果措施跟不上，也是导致风险进一步扩大，泡沫进一步扩大的一个重要的风险源。

住房本身的这些制度的不合理，导致住房结构问题积聚了市场的风险。比如说从住房的供求来看，住房供给的主体单一，渠道单一，就形成了开发商的垄断，所以就有可能价格定得很高，这是供给的结构上来看。从供需的空间结构上来看，城市内部，城市群之间，不同的城市之间这个需求是存在错配的，这也导致了局部区域房地产过热的情况，出现更多泡沫的情况。租售结构的失衡以及租售内部不同类型住房结构的失衡，住房保障，尤其是政府支持的这一块，完全保障的这个，比如廉租房这一块没有问题，但是安居房，政府保障的这一块它的不足，住房的过度市场化，也是导致住房问题，加剧房地产泡沫，加剧房地产市场风险的一个原因。

调控政策和机制不完善的副作用也不利于房地产风险的化解。我们发现，比如这次我们总体调控是很严格的，很好的行政措施。但是就发现部分的一二线城市房地产降温不是真正的降温，是存在着假象。在降温的同时，供给实际上存在着潜在的特别大的紧张，个别市场上还出现了一些扭曲的现象，部分的三四线城市也出现了过热，这些实际上不但没有有利于化解风险，可能还增加了一些市场风险。当然这个是个别现象，只是个别城市，一二线城市的个别城市，三四线城市的个别城市出现这个问题，但是这些问题是值得关注的，对风险的扩大是起推波助澜的作用的。

2018年的预测。总体上来看，我们认为2018年房地产市场进入一个盘整期，是比较稳固的调整期。在价格方面，住房价格的增幅应该是保持平稳下降的，这个是没有疑义的，个别城市是有可能房价绝对下降的。销售量来看，要比2017年会有较为明显的回落，因为今年又会创造一个类似最高水平。再想到三四线城市连续三年的销售，一二线、三四线城市的销售量这么大，我们想2018年的销售有可能会下降，当然库存也有可能会收窄。但是潜在的库存，也有可能会增加。我们考虑2018年的投资要比2017年降低一些，但是也不会降得特别低，是这样一个水平。

从空间上来看，我们发现既然是一线城市是2015年上涨，二线城市是2016年，三线城市是2017年，有一个轮番的情况，是不是2018年又有一个轮回？当然不是一个非常明显的轮回。比如我们可以说是三四线城市明年是有较为明显的在下行中分化，一二线城市，至少是个别城市可能有回暖的迹象。这个依据一个是华房指数，还有经济经济向好的基本面没有变，我们调控就不会有明显的改变，调控还是要坚持不放松、不歇脚、不动摇。基于房地产周期的判断，再一个就是基于改革红利的判断，就我们一系列供给侧的改革，可能会对消费有所促进。同时，对于投资和投机的管控判断。综合这些定性和定量的，得出我们的结论。这是我们最新绘制的2018年第三季度的图，大家可以看到投资和房价。一二线城市我们也做了一个预测，由于时间关系，就不再展开了。

我们说未来总体的判断是平稳的，但是也存在着不确定的风险。这个不确定的风险我们从三个层面来看：一是市场会反弹，价格会上升，这是个别城市；二是预期逆转，价格会下跌，这个当然是一个小概率事件，但是我们也要必须高度的关注。因为从目前的形势来看，市场预期对房地产的影响是越来越大，这也是决定我们在调控，在改革方面谨慎，要把握好平衡很重要的一个原因，待会儿政策建议我回讲这个问题；三是投资的空间转移也是有存在的可能性的。

政策建议，总体的政策建议就是，我们希望把2018年作为房地产基础性制度和长效机制的建设年。同时，我们觉得确保房地产市场稳定的调控和促进房地产长期稳定发展的长效机制建设，把两个合在一起同时进行，相互配合。过去我们总是说先采取宏观调控的行政措施，给改革留出空间来，现在我们认为我们没有时间了，我们必须把这两个同时来进行，并且把这个调控融入到改革里面去。什么意思？就是说你不仅调控，而且要机制化、制度化，这就是制度建设的一个部分。同时，你这个机制和制度建设的推出，也为调控提供了一个支撑。所以我觉得，这是一个总的原则，就是把两者合在一起，目前现在从国家来看，这几个部门有了一个工作机制，也适合，也可以进行这样的操作了。

再一个是力度，刚才我说的有那两个风险，因此我们在调控的时候必须把握好力度，既不能过猛，也不能过轻，既不能过急也不能过慢。把握力度是两个力度：第一个是把握房地产平稳发展与宏观经济金融稳定发展的平衡；第二个是把握房地产调控与稳市场、防风险的平衡。

我们讲的要有三个目标转换：一是从过去的以售卖为主的住房体系转向以租赁为主的住房体系，并且把租赁作为下一阶段的一个重点；二是从以商品房为主的住房体系转向商品保障定型的一个住房体系，并且把保障房，尤其是不完全保障，或者是支持那些普通居民，夹心层的居民住房作为一个重点；三是从原来以老市民为主体的住房体系，转向以新老市民并重，而且把重点放在新市民的住房问题的解决上，是这样的一个目标来进行。无论是长期来看还是就明年的工作来看，都要应该按照这三个目标的转化来进行。

在调控过程当中要坚持四个基准：一是虽然我们说要建立租售并举的住房体系，但是我们必须明确，我们的重点还是要建立长效机制，建立一个投资投机、保障消费的长效机制；二是我们要坚持有区别的调控政策，既因城施策又分类施策；三是我们虽然要加大政府的支持力度，刚才说了，就是解决普通居民的住房问题，但是我们一定要发挥市场的决定作用；四是我们要坚持一个基准，就是让家庭和个人，就是健康的家庭和个人，他主要通过自身的努力实现住有所居，这个我认为是始终我们要呼吁的一个很重要的基准。不是把居民完全推向市场，也不是要政府完全包下来。

最重要的是五个重点：一是坚持调控不动摇、不放松、不歇脚、不松懈，完善调控机制。因城施策的机制要完善的话需要有层层联动，因为房地产市场是相互联系的；二是完善分类调控，原来只是分层调控，不同档次的房地产市场应该是分类的，目前许多专家和市场人士都在进行这方面的呼吁；三是完善调控特别重要的就是，中央政府说是不动摇、不放松、不歇脚，怎么让地方政府确保做到不折不扣的执行这样的政策，完善问责的机制，一定要完善问责机制，否则就难以做到；四是现在城市群的特征特别明显，我们要进行房地产调控的时候，建立城市群联合调控的机制。这里我们提出一个建议，就是城市群里面，你要是说都找谁，找老大？找中心城市，建立中心城市为主负责的机制；五是十九大报告强调的，我们各级政府接下来贯彻执行的，也是我们特别建议的，就是要加快建立多种供给主题和多种供应形式的租售并举的制度。哪些主体？法人、企业、社会机构、个人、集体组织，不再完全是开发商了，都可以参与房地产住房的建设、开发、经营，要降低它的门槛，形成多种供应的主体，房地产开发企业、集体单位、个人、社会法人，都可以参与的这样的局面。

完善住房的金融市场和监管的机制，这里我们特别强调要扩大审慎监管实施的范围，现在是上海在搞，其他各省是不是也可以再做？还有其他的措施，我就不展开说了。这里面特别强调的一点就是，一定还要继续坚持住房金融差别化的措施，我们在投资二套、三套的时候，首套不能抑制，要保护，要支持，所以我们特别呼吁，要恢复首套房的基准利率的标准。在土地改革制度方面，实际上和房地产供给的制度是直接结合在一起的。既然住房的供给是多样化的，必须是土地供应也应该是多样化的。现在的土地我们主要是政府在供应，我们是不是可以政府、事业单位、企业、企业组织，不同的使用者主体，甚至是不同的所有者主体都来供应土地，这样就可以打破住房供应垄断的局面。当然土地的交易制度，拍卖制度我们也提出了一些政策建议，比如我们是不是把它分类，对于少数的商品房，我们就不限，可以自由的拍卖。还有在住房的整个供应结构上，对于完善相关的机制，如果你的住房的存销比超过一定的水平，要加快住房的供应。同时在住房的结构上，我们各地要支持建立占整个住房建设用地占25%到40%的标准。在这样一个标准下，保障房和普通商品房住房用地的比例占70%，真正的高端商品房是30%的一个大致的比例。

加快财税体制改革，建立长效机制，租售同权或者租售并举很重要，但是根本的还是财税体制方面的问题。所有的问题，最后都集中到财税体制方面。所以我们在税收方面，呼吁2018年应该将房地产税纳入立法的议程，并且明确房地产征收的时间表，给市场提供一个前期预期的消化。为了促进租房市场，是不是可以实行住房租金抵扣，个人所得税这样的政策，住房租金抵扣个人所得税的政策。我们说的因城施策，因为税收是在中央掌握着，所以因城施策很难以实施，所以我们将交易环节的契税征收，以及个人所得税的一些征收的税率的调整权限下放到地方，这样可以让政府因城施策，根据市场的情况对这个税率进行一个调整。

总体上我们是五个方面，每个方面又有一些具体的政策建议。希望通过明年这些措施切实的推进，一方面稳定房地产市场，另一方面又为我们建设长效机制迈出实质性的步伐。今年应该说2017年是长效机制建设开启了建设之门，2018年真正是一个迈出了实质性步伐的阶段，谢谢大家！