改革土地使用权拍卖制度，扭转“以地生财”的局面

中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院城市与竞争力研究中心联合发布《中国住房发展报告（2017-2018）》

2017年以来，各地地方政府坚持中央政府提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”基调，真调实控，因城施策。一方面，地方政府房地产调控行为的及时性、针对性较以往迅速提升。一二线城市及热点城市调控继续深化、三四线城市调控不断扩围。另一方面，地方政府的短期调控与长效机制的衔接较以往更为紧密。调控政策的区域联动性、创新性有所增强。

然而，虽然中央政府一再强调其调控房地产市场的决心和意志，但地方政府尤其是非一线城市显然并未做好足够的准备。由于在现有的政策建构体系下，地方政府仍然需要通过土地出让来谋求土地财政收入、推动城市发展和基础设施完善、改善人居环境，地方政府仍然存在强大的“托市”动机。部分地方政府为了引导较高的房价预期，通过降低土地容积率的方式来提高楼面价，制造地价上涨假象；或者加快推出位置较好的地块，减少位置较差地块供给，维持地价的高位运行现象；部分地方政府发布了以人才引进为名义的个人购房补贴，折射出地方政府在调控政策上的两难取舍。

为了迎合中央政府意志，人为制造房价“稳定”，很多地方政府采取了对高价盘不予备案的方式，或者会先给低价楼盘进行备案，后给高价楼盘备，低价楼盘多备，高价楼盘少备，人为制造房价上涨放缓、楼市稳定的假象。

下半年，很多地方出现了土地拍卖出价未达到底价而流拍的现象，说明在房地产行情发生变化的同时，地方政府高地价预期依然没有改变，地方政府依然“留念”土地高溢价，对拍卖土地设置了较高的底价。

事实上，多个地方政府在本轮楼市调控中都提出房价要不高于2016年10月房价水平的目标，那么地价是否也应该整体不高于2016年10月的水平？

未来，在中央政府高压下，地方政府大概率整体上会延续目前的楼市调控格局。热点城市“重售轻租”的局面将逐步改变；二线城市调控难升级加码；部分三、四线热点城市可能会退出调控序列；保障房建设力度不减；土地市场供给分化，三、四线地方政府土地推介力度将会加大。

房价调控政策屡次失效的一个重要根源在于地方政府的不作为，甚至逆向作为。本轮调控中，中央政府和主管部门密集出台了一系列楼市调控政策，政策出台只是一部分。因此，需要建立地方政府组织责任和领导者个人责任的双重追究机制，加强督查，才能让好政策真正落地生根。

而彻底扭转“以地生财”的局面，则需要在“土地财政”之外为地方政府寻找新的财政收入的增长点，为地方政府寻找长期稳定的税源，从而建立起调控主体的激励相容机制。

鉴于现行的国有土地使用权拍卖制度，出价高者得，极易抬高土地价格，引起房价上涨。未来应该在土地报价基础上，结合住房销售价格、住房销售时间、开发商综合实力等因素基础上，确定土地拍卖中标者。

（参见《中国住房发展报告（2017～2018）》第七章地方政府行为与预测执笔蔡书凯）