卢锋：美国对华经贸政策转变——事实观察和根源分析

本文是北京大学国家发展研究院教授卢锋在2018年3月11日的CF40双周内部研讨会“中美贸易冲突风险与应对”上所做主题演讲的整理稿

特朗普执政以来，美国对华经贸政策发生了系统转变，这种变化是综合因素作用的结果，既包括中国经济强劲发展给美国带来的压力，也包含美国对自身经济增长动力不足感到焦虑以及美国国内政治与政府主政团队立场取向等因素的影响。本文首先观察美国对华经贸政策转变的表现与特点。然后从中国经济追赶环境变化、美国国内经济增长动力不足、美国国内政治与主政团队立场取向变化等方面，考察美国政策转变的背景根源。     

美国对华经贸政策转变与特点

特朗普主政元年中美经贸关系虽在波折起伏中大体平稳，然而美国相关政策总体上朝强势鹰派方向转变。去年底以来美国政府一系列组合政策所传递信息，显示其对华经贸政策方针调整已大体完成布局。初步观察特朗普政府对华经贸转变表现在以下几个方面。

一是在国家战略层面进一步强调经济问题重要性，聚焦中美经贸关系现存矛盾问题，提升相关政策目标优先度。去年12月发布的新版《美国国家安全战略报告》提出一个新命题：“经济安全不仅关系到国家安全，经济安全就是国家安全”。中国则被看作是对美国经济维持超级大国主导性的最重要挑战国家。

二是在贸易方针上突出强调对等性原则，试图为对华经贸政策强势调整提供合理性依据。自由贸易是美国竞争力强盛时信奉宣扬的贸易方针。但是特朗普政府把“促进与贸易伙伴对等性”作为贸易政策的“首要目标”之一。依据美方对等性标准，早先国际经贸关系中各国由于发展阶段差异存在的关税差异不再被接受，贸易不平衡也可被看作不符合对等性原则。

三是选择从会谈对话到贸易制裁各种手段对中国施压。特朗普政府或许不排除对话，然而由于美方一味责难施压与漫天要价而对话可能更难取得积极进展。从发布官方文告到领导人与高官频繁喊话施压，将成为一段时期某种常态性现象。对双边投资采取更加挑剔与负面政策立场。通过发起贸易调查与制裁制造摩擦则是更为常用手段。

四是在经贸关系领域自设标准，区分“守规矩”与“不守规矩”两类国家，通过督促各国选边站对中国施加压力。“美国将经济竞争对手按照是否遵守公平和自由市场原则进行区分。”特朗普在APEC峰会演讲中强调，“守规矩的人是我们最亲近的经济伙伴。不守规矩的，美国肯定不会再对违犯、欺骗或经济侵略视而不见了。那样的日子到头了。”

五是去年11月上旬美国商务部发布新版《中国非市场经济地位》报告，为美方对华反倾销继续采用第三国价格和成本这一违背WTO规则做法制造借口。该报告核心观点是认为在中国“国家在经济中作用及其与市场和私营部门关系导致根本性扭曲”，由此断定认为中国是非市场经济，“美国商务部不足以允许在进行反倾销分析时采用中国的价格和成本”。

六是指责中国等WTO成员国利用多边规则获取不正当利益，要求在贸易领域获得超越多边规则约束的法外施法权力。美方认为当初接纳中国入世是一个错误，认为WTO制度设计不适用于中国这样所谓“国家驱动经济”。特朗普政府强调美国加入WTO并不妨碍其依据国内贸易法实施对外贸易管制，主张在WTO多边规则之外法外施法特权。美国一再否决WTO启动对空缺上诉法官职位的遴选程序，试图阻扰WTO争端仲裁机制正常运作。

对华政策转变体现出几方面特点。首先，美国对外经贸政策朝保守主义和单边行动方向转变并非仅仅针对中国，然而由于中美贸易不平衡规模较大，中国经济几十年快速发展过程中呈现的相对稳定的体制特征，更由于中国经济体量巨大具有推动全球经济格局演变的较大潜力，中国在美国经贸政策强硬化调整中不可避免被锁定为主要对象国。

其次，美国对中国经贸政策转变是其对华整体战略转变的重要组成部分。美方对华整体战略方针正在偏离过去几十年总体合作轨道，包括给中国和俄罗斯戴上一顶“修正主义”帽子，指责中俄“为代表的修正主义势力”是对美国和国际秩序的首要挑战。因而目前中美经贸领域矛盾，不容易通过个别事项政策调整或中方一次较大组团采购得到化解。

最后，特朗普施政手法更为灵活多变，对短期和长期利益都来者不拒。他可以在海湖庄园热情接待我国领导人表达友好，也可安排孙女小辈朗诵中文演唱中国歌曲向中国公众释放善意，然而与他对现实利益高调诉求并行不悖。特朗普对“百日计划”与访华获得短期利益欣然接受赞赏有加，转身就会提出更高要价回归强硬立场。

中国经济超预期追赶使美国产生焦虑感

美国对华经贸政策以至于整体战略阶段性调整，是由美国感受到的中美经济实力相对比较变化、国内政治形势与社会思潮演变、政府主政团队立场偏好等一系列复杂因素作用的产物。中国经济崛起从多方面对美国产生压力并导致焦虑感。

一是中国经济超预期追赶快速改变中美经济实力比较格局。进入21世纪后中国用市场汇率折算美元衡量经济增速大幅提升远超预期。世纪初年国内一般认为认为到2020年中国GDP总量将达到4万亿美元，人均GDP达到3000美元，然而2008年中国就达到上述指标，近年上述二指标已分别超过10万亿美元和8000美元。中国经济总量2010年超过日本成为第二大经济体后，近年展开对美国经济总量追赶，并且在一些重要宏观指标上超过美国。

中国在一些重要领域如高速铁路、部分大型工程机械、互联网支付、网商零售等中国从追赶转变为并跑和领跑。虽然中国目前领跑还主要依托产品创新和技术集成创新，尚未进入到通过前沿原发性创造带动产业技术变革境界，然而十几亿人口巨型国家经济生气勃勃追赶快速重写全球经济版图，不能不引发现有超级守成大国美国的忧心忡忡和倍感压力。

二是中国积极参与全球治理使美国感到咄咄逼人。针对战后全球化模式面临挑战形势和现行全球治理体系存在“能力赤字”问题，中国与新兴国家及国际社会合作努力，从存量改革和增量创新两方面改进完善全球治理架构，早先全球治理体系中美国占据绝对支配地位并享有超级特权情况也在逐步发生变化，在美国看来是对其“中心地位”的现实挑战。另外中国对美国贸易顺差规模的惊人增长，中国体制转型阶段展现的发展和追赶方式，进一步使得美国从重商主义政策立场角度，质疑能从中国“增长中受益”的传统判断。

三是中国发展体制特征导致美国战略分析困惑纠结。中国作为转型大国，在经济发展中呈现某些相对稳定的体制特点，使美国在认知应对上产生困惑感与急躁感。美国官方《中国非市场经济地位》报告，从六个方面系统分析中国转型快速发展的体制形式与政策选择，涉及中国产业政策、国有企业、汇率与土地等要素价格形成机制、劳动力市场等等诸多方面。基本观点认为，国家过度干预体制赋予中国经济一种不公正的竞争力，成为中美贸易不平衡以及美国面临其他经济问题的主要原因，因而需要实施更强硬措施和压力督促中国解决。

美国对中国经济运行与体制特征描述并非完全虚构，然而认为中国经济国际竞争力都来自政府干预与市场扭曲的判断显然不对。以美国对华贸易逆差而言，美方认为主要由于中国体制政策扭曲。然而不同类型企业出口交货比例数据显示，外商投资企业所占份额最大，其次是国内私营企业，国企2003年占比为5.6%，2015年仅为1.5%。可见中国出口竞争力，是由于改革开放降低制度性交易成本释放了市场活力，通过深化改革进一步完善开放型市场体制，中国企业整体竞争力有可能得到进一步提升。

美国经济增长动力不足派生危机感

美国仍然是世界上经济和综合国力最强的超级大国。然而在中国和其他新兴经济体快速增长和追赶形势下，就动态演变比较而言美国处于相对不利地位。进入新世纪后美国不仅遭遇世纪罕见的金融危机打击，而且长期经济增长内在动力不足趋势越来越明显。在经济增长后进不足派生失落感与危机感环境下，美国政府试图从调整国内经济政策与外部经贸关系入手寻求应对之道，特别是通过调整中美经贸关系改变不利局势。

纽约华尔街是百年来全球金融体系中心，然而2008年正是在华尔街爆发百年不遇的金融危机。这个划时代事件以戏剧化方式对美国经济制度完美性提出质疑，对美国主要国际货币与金融中心地位提出质疑，也美国在全球治理理所当然中心地位提出质疑，必然要在美国国内与世界范围产生长远深刻影响。面临危机爆发后严峻形势，美国小布什政府请求中方合作刺激经济应对危机。这一背景下，奥巴马政府总体延续早先对华合作加防范的对冲政策立场。然而随着美国从危机阴影中走出来，对危机教训的片面追思与总结，赋予美国战略界某种“穷则思变”的紧迫感！

经济长期增长动力不足给美国带来为更为深刻的失落感和焦虑感。数据显示，上世纪50和60年代美国平均经济增速约为4.2%，属于经济增速“4时代”。进入70年代后经济增速显著回落，上世纪最后30年的年均增速约为3.3%。然而进入新世纪后美国经济增速大幅下滑，2001-2017年间平均增速下降到1.8%上下。即便不算新世纪初年和2008年前后两次经济危机衰退年份，2002-2007年所谓景气繁荣期年均经济增速约为2.7%，2010-2016年经济复苏时期年均增速2.2%。2017年美国宏观经济处于危机后复苏又一周期高点，然而依据美国经济分析局提供数据为2.3%，仍处于“2时代”。

更让美国忧虑的是，新世纪美国经济增速在超常宏观刺激政策环境下实现，以透支美国经济“正常体力”为代价，提示与中性宏观政策相对应的潜在增速应更低。2000年互联网泡沫破灭后美国经济衰退，美联储十余次下调利率使经济较快走出衰退，然而经济复苏呈疲弱态势，消费物价等一般物价指数也没有出现早先复苏时期较快上升情况。当时美联储以阻击通缩恐惧为名，在显著正通胀宏观经济环境下，通过两次激进追加降息把政策利率降到1%历史低位。超常刺激虽对危机前几年经济增速有拔高作用，然而同时也对次贷-次债高风险资产与泡沫经济形成产生推波助澜影响。

2010-17年美国经济持续八年复苏增长，仅次于克林顿政府时期的10年最长经济复苏战后记录，显示美国经济具有很强调整能力，也折射美国保增长有一些独特政策手段。然而进一步观察美国经济增长的具体机制，可见利用财政特别是超宽货币政策刺激拉高资产价格，再通过居民净资产账面价值上升刺激消费，是后危机时期美国经济增长的重要机制，提示美国经济长期结构性问题与增长难以持续特点。

依靠货币超常投放、拉高资产价格、激活财富效应、刺激消费扩张的增长模式难以持续，从目前情况看可能会通过不同路径经历调整。近年美国经济走势显示，随着常规通胀与劳动市场指标变化，货币当局不得不告别超常低利率。然而由于CPI等货币政策锚定指标相对呆滞，失业率指标反应经济运行状态具有内在局限，美联储货币政策常态化进程会比较缓慢和犹豫。其次是资产价格过高与多年货币扩张积累的金融脆弱性，受美联储货币政策常态化影响引发较大震荡调整。近年美国罕见牛市扩张已强弩之末，房地产价格回升上涨接近历史高位，资产价格较大大幅调整越来越具有现实可能性，构成市场热议灰犀牛风险与明斯基时刻的现实背景。

美国国内政治因素与主政者政治偏好影响

经济全球化与长期增长动力不足大环境下，美国各种经济社会矛盾趋于激化。例如进入新世纪以来美国家庭实际工资增长波动较大但是前后增长幅度很小，收入基尼系数持续增长显示贫富差距扩大，族群隔阂与矛盾加剧成为敏感政治问题，东北部、中西部、五大湖部分地区经济结构深度调整造成所谓“铁锈区”问题等等。这些结构性问题早已引发美国公众普遍不满，当年奥巴马以“变革”相号召赢得民心入主白宫，然而八年后这些问题不仅未见实质性改善反而进一步发展，为特朗普采取激进策略赢得大选提供客观环境。

美国上述结构性问题是否多方面复杂原因造成的。例如收入分配差距较大，显然与美国社会崇尚竞争的价值观与政府收入再分配力度较弱的体制特征有关。至于“铁锈区”凸显的区域经济结构性衰退挑战，是现代经济产业技术与国际产业竞争力演变规律的产物，其他后工业化国家如英国、德国、日本也都不同程度经历，中国几十年高速发展后个别资源衰竭地区也面临类似困难。当然，过去几十年经济全球化推进大环境、包括中国在内的新兴经济体外部竞争，也在某种程度上产生影响。正确方针应是在尊重开放市场经济规律作用与维护经济全球化大局前提下，通过适当发挥政府调节功能并加强国际合作加以应对。

然而特朗普政府受零和游戏思维方式支配，试图通过保护主义与强化博弈对抗方式寻求应对方法。中国作为主要新兴大国快速追赶，中国与美国在经济领域藉由市场力量推动的加深嵌入合作趋势，引发美国鹰派学者精英忧虑，借助公众不满情绪鼓动逆全球化思潮，倡导推动对华经贸与整体政策的消极转变，构成目前特朗普对华经贸和整体政策强硬的政治经济学背景。目前特朗普政府对华经贸保护主义政策发力，直接政治动机意在回应其基本盘选民利益诉求，同时为年底将举行两年一次的中期选举造势。

最后需要指出，目前特朗普主政团队某些要员持有比较保守甚至强硬鹰派立场，对美国对华政策转变也具有重要解释作用。美国学界对中国认知一直有多元化视角。如左派学者或由于对美国经济制度和利益格局不满，或寄望于中国发展提供马克思主义理论正确性的国别案例，对中国经济发展体制道路不同于美国特点较为关注或积极评价。

过去几十年对美国政策影响较大的主流认知，则通常认识到中国市场化改革与融入全球体系的合理性与积极意义，肯定中国作为新兴大国与美国存在从经贸到地缘政治领域的广泛合作可能性。同时承认与重视两国制度与利益分歧矛盾，主张通过结合采用合作-竞争策略管控分歧，控制中国发展对美国不利影响以维护美国利益。由此派生的交流合作与防范控制相结合的“对冲”立场方针，在不同阶段因应客观环境和短期因素变化聚焦点与倾向不同，然而整体上呈现合作意向与程度逐步加深趋势。

强势保守派与鹰派观点则对中国经济发展给以片面消极解读，特点是对中美合作共赢关系因素视而不见，对两国利益矛盾和竞争因素则刻意夸张，由此得到中美两国势不两立难免冲突的不正确结论。白邦瑞（Pillsbury）的《百年马拉松—中国取代美国成为全球超级大国的秘密战略》）、布莱克威尔（Blackwill）的《修改美国对华大战略》）、纳瓦罗（Nawarro）的《致命中国》、班农（Bannon）的《零时代》、米尔斯海默（Mearsheimer）《大国政治的悲剧》，用不同方式表达了这类立场观点。通常情况下，上述偏激观点对美国政策只有边际性影响，然而在目前全球格局和中美关系快速演变的全新环境下，上述极端思想对特朗普政府政策产生显著影响力。

综上所述，无论是聚焦中国的单边保护主义经贸政策，还是对华整体战略朝强硬方向调整，都可能对中美关系构成重大挑战。一年多前，笔者发表“特朗普的经济主张”一文指出：“美国在零和思维模式支配下放大中美竞合关系中的竞争与博弈因素，通过不同领域的出格出界行为试探底线与改变规则，试图营造让中国出错招、打错牌的压力环境，将构成未来一段时期中美关系新常态因素。中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验，对此中国显然需要高度重视与认真应对。”