第19期：中国多项改革为何难以推进？

刘杉

刘杉，经济学博士，中华工商时报副总编辑，兼任南开大学国经所教授，北京工商大学经济学院教授，中国人民大学信托与基金研究所研究员，北京师范大学管理学院MBA导师，曾供职于中国人民银行深圳分行，著有《中国再平衡》，《聚焦生活中的经济学》。

尽管国务院强调2014年首要任务是改革，但在经济下行压力下，期望通过放松管制促进民间投资的经济改革恐难达到预期效果，并可能因短期的“稳增长”需要而暂时放慢改革节奏。

时至夏日，国家发改委制定的改革意见终于公布，这距中共十八届三中全会发布改革公报已有半年时间。就一个中长期改革规划而言，迟滞半年时间并不算长，但对于“改革是今年政府工作的首要任务”的2014年而言，此时再部署改革工作，似乎已经有点晚。

政府工作历来强调时间过半，任务过半，在稳定增长压力越来越大情况下，各级政府不会把心思放在改革上。

2014改革工作核心是简政放权。

发改委《意见》强调，行政审批事项一律以清单形式向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”。加快探索市场准入负面清单管理方式，逐步做到负面清单之外的事项，由市场主体依法自行决定，实现“法无禁止即可为”。

毫无疑问，政府改革方向正确，目的明确，但《建议》本身对清单管理的改革也无信心，文中强调“要真正放给市场和社会，不能避重就轻、放小留大”。

这显然是政府改革的关键所在，即使用什么有效手段才能真正促使政府放权。长期以来，地方政府和专业部门往往打着改革的旗号，做着自肥的实践，这种强化部门利益的心态，不仅成为行政改革的惯性思维，更成为阻碍改革的强大动力。在《意见》中，并未见到确保改革的手段，这使得清单管理改革推进缓慢。虽然如工商登记等改革措施已经实施，但更全面的改革仍不见动静。

财税改革是重点，《意见》明确实现全口径预算管理的改革目标。由于财税改革实际涉及政府权力界定，体现政治民主化，因而财税改革需要假以时日。在本年内，涉及税制的改革不会有大的动作，地方政府发行债务或有新的尝试，不过《意见》提到的“剥离融资平台公司政府融资职能”的说法，恐怕不会取得新进展。今年是地方债务偿还高峰年份，考虑到房地产市场调整，土地收入吃紧，地方偿债事实成为大问题。发改委在年初已经明确，给地方政府开口子，允许发新债还旧债，这会让《意见》中的剥离融资平台的改革进程大打折扣，或者可以说，这是一个今年不可能推动的任务。

金融体制改革相对进展顺利，但互联网金融的突然崛起，让金融改革备加小心。当然金融创新的冲动也会倒逼金融制度改革，以存款保险制度为基础的利率市场化或能够推进，但在顾及金融风险背景下，汇率改革和资本市场开放恐怕仍停留在目前已知状况，不可能贸然推进。

作为2014年改革任务之一，发展混合所有制也被提及，但《意见》中的混合所有制改革提法操作性不强。《意见》表明，混合所有制体现为国有企业控股和参股，这种提法无法刺激民间资本参与改革积极性。由于国有企业公司治理水平低下，党委会与董事会交叉并列，民间资本不可能参与其中。更为可行的办法是，除特殊国企外，其他国有企业应全部让民间资本控股，否则混合所有制改革只能停留在《意见》上。

《意见》最为称道的当是“以开放促进改革”的提法，其体现了开放的决心，同时也表达了改革的无奈。在中国改革进程中，利用开放倒逼改革的做法似乎更为现实，因为内部改革推动往往困难重重。不过，中国出口和利用外资处于低潮时期，这种“以开放促改革”的提法最后还要落实在如何推动内部改革上。

改革是值得肯定的，但下半年改革任务受制于“稳增长”需要，不可能取得快速进展。

改革强调市场化配置资源，但就在上周，央行通过“窗口指导”干预商业银行的正常信贷行为，这显示出政府在增长与改革之间要进行政治平衡。鉴于上半年经济数据比较糟糕，各级政府为完成经济指标，一定会全力“稳增长”，改革难免会被放一放。

中央政府推动改革的决心是没有问题的，但形势比人强，经济现实让改革显得有些无奈。

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