中国体改研究会：加大反特权力度推进公务员养老改革(2)

2010年07月03日 09:31
来源：《中国改革》作者：杜珂

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制度根源

《中国改革》：看来，差距无处不在。那么，是什么原因造成的？

宋晓梧：原因是多方面的，不仅有制度性差异，也与经济社会发展水平高度相关，同时还有具体政策实施过程中其他因素的影响。

城乡差距主要在于基本社会保障的制度设计不同，地区差距主要在于“分灶吃饭”财政下地区经济社会发展水平的差异；企业和机关事业单位之间差距主要在于制度分割。

《中国改革》：就城乡差距来说，城乡二元格局使得社会保障体系的重心一直放在城镇地区，农村则一直处于边缘地带。这一点基本已成共识。问题是，这种二元格局是如何通过制度设计造成了城镇和乡村之间的差距？

宋晓梧：城乡差距主要在于社会保险制度的建构理念和制度模式的设计完全不同。各级政府分担城镇居民的社会保障制度转型的改革成本，而农村却实行自我负担原则。农村沿袭土地与家庭保障模式，农民的生老病死完全依赖自身及其家庭。

在制度模式上，城镇职工参加基本医疗保险，农民参加新型农村合作医疗制度。在筹资来源上，城镇职工基本医疗保险由用人单位和个人共同缴费，具有强制性；新型农村合作医疗制度由个人、集体和国家三方出资，属自愿行为。前者以工资额为基数按比例缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；后者则采用定额缴费方式，对基金实行统筹管理。前者以个人为单位，后者则主要以家庭为单位。在待遇提供上，城镇职工基本医疗保险设定了起付线和封顶线，按医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿；新型农村合作医疗制度则以大病统筹为主，重点帮助农民提高抵御大病经济风险的能力。当然，对不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民，实行的基本医疗保险模式类似于农民的新型农村合作医疗制度，以家庭缴费为主，政府给予适当补助。

其实，城乡之间在基本医疗保障上一直实行二元模式。从制度沿革来看，城镇职工基本医疗保险制度的前身是公费医疗和劳保医疗，经历了由单位保障向单位与个人共同保障的转变；新型农村合作医疗制度则是在传统农村合作医疗制度走向瓦解后的重建。

《中国改革》：就城镇市民之间的差距来说，我们注意到，1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》要求机关事业单位与企业一样，全部实行城镇职工基本医疗保险制度。

宋晓梧：我们当年搞医疗保险改革的时候，就有人大常委会委员提出来，厂长的退休金还没有在医院打杂的爱人的退休金高，你们这个制度是怎么设计的？为了力求避免这个问题，当时就将机关企事业单位的所有人员纳入一个统一的制度来考虑。1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》就规定，城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围为城镇所有用人单位及其职工，包括各类企业、机关事业单位、社会团体和民办非企业单位，并逐步扩大到混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员以及灵活就业人员。

根据这个制度设计，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，职工个人交纳的基本医疗保险费全部计入个人账户，用人单位交纳的基本医疗保险费分为两部分：一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户，划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右。统筹基金和个人账户分别对应各自的支付范围，并对统筹基金设定起付标准和最高支付限额。起付标准以下的医疗费用从个人账户中支付或由个人支付，起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。

制度是这样设计了，然而，至今，中央国家机关、大多数地方政府机关以及很多事业单位仍继续实行公费医疗，即使在已经参加基本医疗保险的政府机关和事业单位中，很多单位仍通过医疗补贴、医疗费用部分报销等形式来给予经济补偿，这在本质上与以前的公费医疗并无二致。这就是特权在作怪。

在医疗保险层面是设计了统一的制度，可机关事业单位就是不执行，而在养老保险层面，连统一的制度都没有设计，实行的还是城镇企业职工与机关事业单位人员分割的制度。这样，城镇各类企业职工、实行企业化管理的事业单位职工、个体工商户和灵活就业人员，实行社会保险制度。机关事业单位实行福利性质的养老金制度。前者需要企业和个人共同缴费，后者则是机关事业单位及其工作人员均无需缴费；前者要分别建立社会统筹账户和个人账户，后者既不实行社会统筹也不建立个人账户；前者的养老金待遇与社会平均工资水平、个人退休前工资水平以及个人账户积累额相关，后者则与本人退休前的工资收入挂钩。

具体来说，工作年满20年的机关退休人员的退休金、基础工资和工龄工资按照本人原标准全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发，其中，35年及以上、30年至35年、20年至30年的计发比例分别为88%、82%和75%；工作年限在10至20年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按60%计发；工作年限不满10年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按40%计发。工作年满20年的事业单位退休人员的退休金按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，其中，35年及以上、30至35年、20至30年的计发比例分别为90%、85%和80%；工作年限在10年至20年的事业单位退休人员的退职生活费按本人原工资的70%计发；工作年限不满10年的事业单位退休人员的退职生活费按本人原工资的50%计发。

在养老金待遇调整上，企业职工主要根据物价水平、社会平均工资等因素来综合调整，调整幅度较小；机关事业单位职工则与在职职工的工资收入水平实行联动，调整幅度较大。以安徽省为例，其机关和事业单位退休人员在2000 2002年五次调整退休金，人均共增加了620元，而企业的退休人员同期只增加了70元，增幅相差9倍。

《中国改革》：就地区之间的差距来说，不同地区由于不同经济发展水平，其民众享有的基本社会保险也是不同的。在一定程度上，这是一种客观原因造成的差距吧？

宋晓梧：其实，在这个层面上的差距，首先不是地区经济发展水平不同造成的，而是中国“分灶吃饭”的财政体制以及社会保障交由地方具体实施的制度导致的。这样的制度背景决定了各统筹区社会保险的保障任务主要由地方财政负责兜底。这使得基本社会保险制度的完善、覆盖面以及民众享受到的待遇水平很大程度上受到当地经济发展水平的影响。经济越发达地区的民众，其所享受到的待遇水平就高于经济不发达地区的民众。

中国是单一制国家，应当比联邦制国家更能提供均等化的基本社会保险。均等化不是绝对数量上的相同，而是能够享受到均等的待遇，即公平的待遇。