转换土地财政模式成为财政改革关键

2010年09月27日 23:11
来源：《21世纪》作者：曹理达周蕙兰

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宏观税负是高是低？

《21世纪》：您如何评价目前中国的宏观税负水平？

安体富：我国的宏观税负水平是高还是低？是重还是轻？在理论界和实际部门一直存在争论。宏观税负是个复杂的问题，其水平的高低受多种因素的影响，可以从不同角度进行分析，因此有不同看法是正常的。衡量宏观税负水平的高低，国际上通常使用税收收入占GDP的比重来反映。但在我国则形成了三个口径的指标：小口径——税收收入占GDP比重；中口径——财政收入(预算内收入)占GDP比重；大口径——政府收入占GDP比重。这样三个指标，是由我国的特殊情况决定的。在国外，大多数国家政府收入大部分来自于税收，因此有税收收入占GDP的比重大体上能反映政府支配财力的水平。我国则不然，政府收入除了财政收入即预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入、土地出让金收入等。在我国则税收占GDP的比重不能反映政府支配财力水平和国民负担水平。

近年来，政府非常重视税外收费的改革问题，也取得了很大成绩。但应看到，到目前为止，非税收入仍占相当大的比重：2009年我国财政收入占GDP的20.4%，政府性基金收入占比为5.6%，社保基金收入占比接近5%，以上合计为31%，若再加上住房公基金，国有企业上交利润，财政专户管理的其他收入和地方的其他收费，估计不会低于35%。2009年我国税收收入占GDP的17.7%，约占政府收入的51%。

可见，在我国的特定条件下，单用小口径的宏观税负指标来衡量国民的负担水平是没有多大意义的。2006年24个发达国家的宏观税负(含社保交款)平均为35%，发展中国家平均为28.9%，若对应我国2009年的政府收入占GDP的比重(35%)来看，恐怕难于得出我国宏观税负偏低的结论。

而且当前我国国民收入分配格局存在“向政府和企业倾斜”的趋势。以美国为例，美国在20世纪90年代以来居民的分配比率一直较为稳定，平均为73.4%，而政府和企业分配比率分别为13%。美国居民在收入分配中所占比重高于我国15.9个百分点，而政府和企业的分配所占比重分别低于我国11.1与5.4个百分点。我国居民在国民收入分配中所占份额过低，严重制约了居民消费水平的提高。

杨志勇：关于宏观税负，有几种统计口径，不同口径差别很大。仅以狭义的宏观税负来看，社会上流行的是上个世纪八九十年代30%的数据。实际上，近十年来，世界主要国家平均税负已经上升10个百分点，达到40%左右。但是，宏观税负的高低不能仅从数字本身来看,看政府收多少钱，还要看政府做多少事。一方面要求政府在保障民生上负起更多的责任，另一方面政府又不能多收钱，显然是说不通的。现在财政收入的增长速度超过GDP，一般得出的判断是政府在经济增长中分享的更多。但相对于政府在一些领域所要做的事情来看，这可能是原来的收入不足以维持的，那么现在就需要有所增加，比如教育、医疗、养老方面的投入。现在提出要建公共服务型政府，民生方面欠账是比较多的。这使得政府有扩大支出内在需求，一定时期内收入的增长是很自然的结果。

现在的宏观税负，如果仅仅从税收来说的话肯定不算高的，但是企业跟个人看重的是交给政府的所有的费用(不仅仅是税收)，其中存在大量的收费，有的极具隐蔽性，比如买房人的房价里面，就包括开发商垫付的基础设施配套费等各类费用，这些最终都转化为买房人的负担。从为纳税人减轻负担的角度，要统筹税费，对各种收费进行清理，一部分转为税，其余的要规范或取消。当然，如果政府的支出结构可以更优化，支出效率可以提高的话，比如从经济投资领域适当撤出，节约行政管理开销等等，政府就有可以减免一些税费，宏观税负水平也可能会适当下降。

《21世纪》：与当前税负水平相比，如何评价政府提供公共服务的水平和能力？

安体富：“宏观税负的高低”与“税负的轻重”，是不同的概念，税负高并不意味着税负重，税负低也不见得税负轻。在市场经济条件下，税收是公共产品和服务的价格，评判价格的高低，要看是否物有所值。如果政府能为纳税人提供充足且高质量的公共产品和服务，那么即使政府征收较高的税收，纳税人仍可能不会感到税负重，如北欧“福利国家”的情况就是如此；反之，如果一国政府在教育、医疗卫生、养老、住房保障等“民生财政”方面投入不足，纳税人就会觉得税负重。