电信反垄断案反思(3)

2011年12月13日 07:42
来源：东方早报作者：张昕竹

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未来电信改革之路

目前为止的所有电信改革，都还没有在根本上触及产权制度。坚持这种改革路径秉承的一个基本理念是，市场竞争可以提供改进行业绩效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深层的行业发展矛盾说明，这种理念在过去也许是正确的，但在产权改革构成改革瓶颈的情况下，体制和机制改革的空间已经相当有限。

需要特别强调的是，前面的分析并不是想否认中国电信和中国联通存在垄断问题，更不是反对发改委反垄断局对这两家企业发起反垄断调查，而只是希望通过说明认定滥用行为需要较高的证据标准，来说明反垄断法对于打破垄断的作用是多么的有限。实际上，虽然这个案子的焦点集中在互联网骨干网的接入问题上，但折射出的很多电信改革乃至整个垄断行业改革的深层次问题，也许更值得关注。

首先，一些机制层面的问题迫切需要解决。很多分析都已经敏锐地指出，并且发改委反垄断局也已经注意到，本案与互联网骨干网的互联互通问题密切相关。其背后的基本逻辑是，如果互联网骨干网的互联互通机制理顺了，不但能够在不同接入层次增加市场竞争，同时也会大大减少双边市场之间外部性的影响，这样就会大大降低互联网骨干企业的机会成本，从而降低宽带接入的价格。(编注：由于历史原因，电信和联通拥有两张全国性骨干网，大多数内容提供商都在它们的网络内，所以包括广电、铁通在内的宽带运营商就必须依赖它们的网络。为补偿中国电信和联通的骨干网投资，按照工信部规定，宽带提供商ISP之间的网络互联互通进行的是单向结算，即其他ISP交钱给电信和联通。换而言之，运营商之间的互联互通就是国家的强制命令，互联互通的法律关系不能简单地理解为平等的市场主体之间的法律关系，而是强制性的行政管制，这是所有问题的核心。)

但非常遗憾的是，由于种种原因，在互联网骨干网的互联互通和网间结算问题上矛盾重重，一直没有得到有效的解决，由此导致企业之间利益冲突不断加剧，并且使互联网接入定价行为产生很大的扭曲，严重制约了互联网产业的发展，最终导致矛盾的爆发。当然，从法律意义上讲，在现有监管体制下，互联互通问题本身尚有管辖权不清的问题，但无论如何，彻底解决互联网骨干网的互联互通问题，显然需要行业监管机构与反垄断机构的密切配合。从这个意义上讲，本案不但对推动解决互联网骨干网的互联互通问题具有重要意义，同时对电力、银行卡等其他产业网络接入问题的解决也具有重要启示。

除了互联互通，另一个非常值得关注的问题是，这次电信反垄断对于电信乃至其他垄断行业的放松管制改革，将会产生重要影响。在打破垄断、引入竞争之后，如果有效竞争尚未形成，那么一个重要的政策问题是，是否有必要像对互联网产业那样继续放松管制。如果放松管制的结果演变成，反垄断机构变成实际上的行业监管机构，比如由反垄断机构在事实上制定互联网骨干网接入价格标准甚至直接定价，这不但是一种不符合专业分工的低效的制度安排，而且也会影响监管机构进一步放松管制的动机。

实际上，案子的目前进展已经暴露出这方面的问题，需要反垄断机构给予高度警惕。根据案子的最新进展，中国电信和中国联通已经按照反垄断机构的要求做出了整改的承诺，以便中止反垄断调查，但双方还纠缠在一些具体的细节上，其中包括企业对宽带接入价格调整的承诺。这实际上等于反垄断机构在充当价格监管者，这样做不但在《反垄断法》中找不到任何法律依据，也是反垄断执法需要竭力避免的问题，更重要的是会引起不必要的管辖权纠纷，为今后反垄断执法中相关政府部门的合作，制造一个很不好的先例。

其次，很多重要的体制问题需要解决。互联互通问题固然重要，在短期内也确实是下一步解决问题的方向，但如果不解决一些重要的体制问题，即使解决了互联互通问题，也不会从根本上解决其背后的深层次问题，而且实实在在地讲，也很难解决互联互通问题。

至少在现阶段，最需要也是有可能解决的体制问题是竞争体制的理顺。对此，有些专家建议，通过借鉴当年美国司法部拆分AT&T和英国重组英国电信的办法，对中国电信和中国联通进一步重组。重组固然不失为一种办法，但并不能解决根本问题，且不说AT&T拆分时的技术经济条件与现在截然不同，而且当年拆分后，美国从1996年颁布新电信法开始，就已经让企业重新整合，更不要说英国电信根本并不是简单的拆分，而只是采用一种批发模式而已。从根本上讲，即使把中国电信和中国联通的数据业务拆分出来，无非是垄断的转移而已，仍无法解决有效竞争问题。实际上，这种所谓的纵向拆分是一种过于简单化的政策建议，因为它只考虑了监管的诉求，而根本罔顾商业世界中垂直整合这种组织安排的天然理性，在以创新为特征的互联网行业，其合理性尤其值得怀疑。

目前存在的诸多矛盾似乎表明，虽然电信业经过了多次重组，但有效竞争的问题仍没有解决，这实际上也昭示着，在现有体制下，仅仅通过对存量进行重组的方式来促进竞争，其有效性已经非常有限。解决有效竞争的根本出路，还在于进一步放开市场准入，让新竞争者参与竞争。当然，在很短的时间内，并在不大可能让民营资本进来的前提下，培育一个能有效参与竞争的新竞争对手并不现实。在这种情况下，需要重新架构电信市场结构，在三网融合的背景下，通过电信和广电相互融合来引入新竞争者，不但可以解决竞争体制问题，也是三网融合破冰的关键。

最后，需要解决顶层设计问题。无论是机制层面的问题，还是体制层面的问题，如果不解决关键的顶层设计问题，都无法从根本上得到解决。从长远看，最根本的顶层设计问题，是要解决电信业的产权结构。应该说，目前为止的所有电信改革，都还没有在根本上触及产权制度。坚持这种改革路径秉承的一个基本理念是，市场竞争可以提供改进行业绩效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深层的行业发展矛盾说明，这种理念在过去也许是正确的，但在产权改革构成改革瓶颈的情况下，体制和机制改革的空间已经相当有限。

实际上，监管改革这些年来的经验，似乎在验证一个无奈的事实，那就是国企无监管。对于此次电信业的反垄断调查，非常可以肯定的是，如果不是在现有的国有产权背景下，本案所涉及的很多问题根本就不会存在，或者即使存在，监管的难度也会小很多。

必须承认的现实是，电信的产权改革目前还是一道难以逾越的鸿沟。但至少从技术上讲，随着技术、网络和业务层面不断的技术进步，保持国家控制的技术经济原因已经基本不存在。在这种情况下，是否推进电信业产权改革，就变成一个非常关键的顶层设计问题。这不但需要政府对未来中国经济具有准确的战略把握，对深化体制改革具有很高的政治意愿，当然也需要高度的政治智慧，冲破改革面对的各种阻力。

但中国电信业的希望正在于此。

(作者系中国社会科学院规制与竞争研究中心主任，本文2011年11月成稿，大标题为编者所拟。)