高尚全：解决争议首先要厘清政府市场界限(3)

2011年12月15日 02:17
来源：21世纪经济报道作者：定军

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通过改革跨越中等收入陷阱

《21世纪》：2011年外需对经济的贡献下降，潜在增长率将开始下行，这是否意味着经济结构转型更加紧迫，未来推进哪些改革可以再次推动中国经济增长？

高尚全：外需对经济的贡献下降，表明外在环境和内部发展格局都发生了重大改变，过去那种依赖环境污染、低廉劳工出口低端商品的外贸模式和粗放的GDP为导向的发展方式都已经不可持续。对传统发展方式的改革的确更加紧迫。

近来，希腊、意大利、葡萄牙等欧洲国家的债务危机愈演愈烈，美国失

业率高居不下，全球经济面临新一轮考验。恢复经济增长、实现世界经济再平衡成为新时期的主要挑战。在我看来，这次危机根源于国际经济结构失衡，出路在于对国际经济结构做重大调整。历史表明，调整。再平衡是个漫长的过程，并伴随很多不确定因素。这也使得中国经济社会发展面临新的复杂的外部环境。

更重要的是，中国国内需求结构也出现重大变化--发展型需求的比重逐步增加，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出矛盾。

社会需求结构的变化，直接引发了社会消费结构的变化，形成了改变经济结构的现实需求。过去30年，我国以经济总量为导向的发展方式在做出历史性贡献的同时，也积累了诸多矛盾，包括资源环境问题、贫富差距扩大问题等。应当说，在内外发展环境变化的大背景下，未来10年我们面临不容忽视的“中等收入陷阱”的新挑战。

就是说，未来10年是加快发展方式转型以规避“中等收入陷阱”的关键时期。一方面，如果抓住机遇，改革有实质性进展，经济发展方式转变取得重大突破，那么未来10年完全有可能继续保持7%-8%左右的中高速经济增长和平稳的社会发展，成功跨越“中等收入陷阱”；另一方面，如果丧失机遇，发展方式转变长期停滞不前，就很有可能陷入“中等收入陷阱”的因此，未来十年，关键在于以改革攻坚加快发展方式转型，以体制创新保障经济社会平稳发展。

我认为，转变经济发展方式，面临的改革任务繁重，挑战巨大，关键在于实现前面所说的四大重要领域和关键环节改革的突破，惟其如此，才能再次推动中国经济增长。

改革顶层设计需专门机构

《21世纪》：在体制改革的动力上，过去很多改革是自下而上的，这方面的潜力是不是在衰减，未来需要自上而下进行，尤其需要顶层设计？

高尚全：“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

从这几年的改革实践看，由于对改革的整体设计不足，已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革，我们不难看到一种矛盾的现象。一方面，不少地方和部门都强调改革创新，各种各样的改革尝试似乎从未停止过；另一方面，人们似乎对改革还有诸多不满意。一些部门打着改革、创新旗号扩张权力，既得利益膨胀，已经不是个别现象，改革存在被碎片化的可能。这种改革变形、改革碎片化现象，损害了改革的权威，使某些改革流于形式。在这个特定背景下，加强改革的“顶层设计”至关重要。

第一，转变经济发展方式需要更高层次的统筹规划。新阶段完善社会主义市场经济体制，改变粗放型经济增长方式，抑制对资源和要素的过度需求引发的外延扩张式增长，改变地方政府以GDP为核心的发展冲动，需要把转变经济发展方式，发展低碳经济作为主要目标。改革干部人事制度，建立科学的政绩评估和考核体系，理顺政府、市场经企业和社会之间的关系，发挥市场在资源配置和发展低碳经济中的基础性作用。这需要高层次的统筹协调。

第二，收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方和部门层面的探索很难有实质性进展。

第三，建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

第四，推进城乡一体化进程需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面难以有重大突破。

《21世纪》：就整体宏观而言，改革的顶层设计需要在哪些有突破？

高尚全：改革的顶层设计，应在以下四个方面取得突破：

第一，要重构改革的协调机制。加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

第二，要加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。“十二五”推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段。

第三，要建立改革进程的评估机制。一是建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。二是建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。三是建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系。

第四，要营造有利于改革的社会环境和舆论环境。“十二五”改革需要良好的社会氛围。加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑，加强对改革的正面引导；让各项改革涉及的利益相关者了解改革、理解改革，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。