国家审计署：国库巨额结余却仍大量发债有钱还借钱(3)

2013年03月16日 04:09
来源：华夏时报作者：吴丽华

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两会代表委员激辩国库管理权

“财政是政府会计央行要当出纳”

本报记者陈岩鹏北京报道

国库是应该由央行代理还是央行经理？一字之差，不仅影响到《预算法》的修改，更关乎我国财税体制改革的未来。

2012年7月公布的《预算法》修订二审稿曝光，引起了众多争议。其中一大争议的焦点是，二审稿删除了关于“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述，拟赋予各级财政部门“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”和“加强对本级国库的管理和监督”的权力。

在财政部的人士看来，这只是恢复历史的本来面目。但在央行人士看来，这意味着否定了人民银行的监督权，强化了财政的监督权，而这种预算编制、执行、监督集于一身的制度涉及不利于行政权力的稳健运行。

在今年两会期间，国库管理权的激辩也备受代表委员们的关注，远远超出了全国人大常委会内部讨论的范畴。

“去年在大家讨论的过程中，形成的一个共识是，央行经理国库制度安排的基本理念是它的职责分离和权力制衡。在财政资金的使用和管理中，央行和财政部门建立了一种相互分工合作、又相互制衡的关系，在财政资金的收支中执行不同的角色。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。这是一个对国家的财政资金非常负责的制度安排。”3月13日，央行副行长潘功胜在答中外记者问时表示。

轮回

国库由“代理制”变为“经理制”还要追溯到28年前。

在1985年以前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年以中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为《中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”

至于其幕后的原因，财政部财政科学研究所副所长刘尚希解释说，主要是当时财政部没有设立国库管理机构，因而“顾不过来”

据刘尚希透露，当时央行对“代理”国库业务积极性不高，觉得这是“分外”的事情，影响了国库业务的开展。把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”事来增强央行的责任感。

而此后出台的《预算法》和《中国人民银行法》都沿用了“央行经理”这一提法。

但在财政部门的人士看来，尽管1985年之后的表述从“代理”变成了“经理”，然而，在央行国库业务却没有实质性的变化，依然是之前“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容，权限也依然如故。

2011年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户(开设在人民银行)和财政专户(开设在商业银行)管理这些财政资金。

随之而来的问题是，很大一部分资金不存放在国库单一账户内，而是以各种形式存放在大量财政专户内，形成了事实上的“第二国库”

而财政专户的合法化，无疑意味着授予了财政部门的主导权，财政部门自己监督和管理自己的账户，同时这也弱化了央行的经理权。