刘尚希：分税制不会变

2013年11月13日 21:54
来源：凤凰财经 作者：吴丽华

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11月12日，中共十八届三中全会在北京闭幕，会议公报发布后，经济学家、财财政部财政科学研究所副所长刘尚希接受了凤凰财经专访，解读刚刚公布的十八届三中全会会议公报，并对其中有关财税体制改革的表述做了深入分析。

刘尚希表示，“建立事权与支出责任相适应的制度”的提法蕴含了钱由谁来花更合理的问题，表明支出责任需要在中央与地方之间调整，上移部分支出责任和事权应当是今后改革的方向。

他指出，当前财税体制面临的问题是，地方的支出责任明显偏大，85%的支出责任在地方，而中央的支出责任只有15%，显然偏小。这说明地方干了一些不适合于地方来干的事情。事权履行的重心过度下移，容易引发各种矛盾并导致政府效率低下。

他还表示，“透明预算”意味着预算完全透明，这一提法以前的文件中没有出现过，对预算的透明度提出了更高的要求，意味着提高预算透明度的改革步伐要加快。

有关备受关注的国企改革和国企垄断的问题，刘尚希认为舆论对国企垄断存在误区，垄断的定义被泛化了。

他指出，评价国企垄断要看他是行政性垄断还是自然垄断，任何市场经济都会产生垄断，问题不在于垄断，而在于消除行政性垄断；在国企所在的领域，即使国企退出，民企进入也会形成垄断，因为需要规模经济；公共资源如何让大家公平地占有和使用，而不是靠关系，这才是改革的关键。

有关放开市场准入，给民企更多发展机会的话题，刘尚希表示，放开市场准入，要看什么领域。比如石油、煤炭等公共资源，挖出来就是钱，完全放开市场准入只能是放开给少数资本，让财富更快地集中到少数人手中，相比集中到国有企业后果更为严重，集中到国有企业，还可以通过划归社保基金等形式来实现全民共享，而公共资源收益一旦集中到私人手中则无法重新收归国有。

上移事权将是改革方向

凤凰财经：十八届三中全会已经闭幕，各界都对这次会议有着很高的期望，此次会议公报全文5000余字，比十一届三中全会以来的历届三中全会字数都多，您怎么理解？从现在已经公布的信息来看，您认为这次会议会对我国的发展产生怎样的影响？

刘尚希：既然是全面深化改革，涉及面宽广，阐述了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设6个方面的改革，字数自然就要多。

这次三中全会所带来的不仅仅是经济发展，而应当是经济发展基础上的全面发展和社会公平正义的保障。对我国来说，是社会主义的价值观在市场经济基础上的发展。全面深化改革，将促进制度完善，推进国家治理体系和治理能力的现代化。制度的现代化，对于国家的现代化是至关重要的。

凤凰财经：您一直深入研究财税领域的问题，有关财税体制改革也一直备受关注，会前就有传言说财税体制三中全会将对财税体制改革着墨较多，从公报来看也的确如此，全会有关财税体制改革的一系列表述您怎么看？有关财税体制改革的新提法将意味着财税体制改革会有哪些突破性进展？

刘尚希：有关财税体制改革的表述确实字数着墨较多，我认为有以下亮点：

一是财政职能的新定位，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，而不只是经济的一个环节。这突破了从经济学视角来认识财政的老框框，把财政的定位提升到了一个新的高度。

二是把财政提升为国家长治久安的“制度”保障，而不仅仅是拿钱的。财政是一项关系到国家治理的制度安排，这项制度安排是否合理，事关国家治理基础是否稳固。而财政一头连着国家钱袋子，另一头连着老百姓钱袋子，充满了各种复杂的利益关系和利益博弈，故而财政的改革往往是惊心动魄的。财政的改革也就是国家治理基础的改革，财政改革好了，也就意味着国家治理的基础更加稳固了，长治久安就有了保证。

三是“法”字当头，解决法与财两张皮的问题。法治是现代国家的基本特征，也是现代财政的基本特征。依法理财作为依法治国的重要内容是基础性的，如果法与财两张皮，则表明依法治国就落空了。因此，调整事权、完善税制、透明预算等等财政改革的各个方面和环节都应当遵循法治思维。

四是稳定税负，意味着今后税收与GDP增长要协调，给了社会一颗定心丸。这包括两个方面的含义：一是避免税收增长过高，过高会加大宏观税负，拖累经济发展；二是要避免税收增长过低，过低就会导致赤字债务扩大，扩大财政风险甚至引发危机。无论哪一种情况都会扩大公共风险。

凤凰财经：一直备受关注的财力和事权相匹配的改革此次表述为“明确事权”和“建立事权和支出责任相适应的制度”是不是说明财税体制改革有了新的明确的改革思路？

刘尚希：支出责任是指花钱办事的责任，不只是钱从何来。显然，事权与支出责任相适应的制度这个提法蕴含了钱由谁来花更合理的问题，表明支出责任需要在中央与地方之间调整，同时调整事权，事权与支出责任相匹配，也就意味着事权与财力相匹配了。

当前面临的问题是，尽管地方财力相当一部分来自于中央，但地方的支出责任明显偏大，85%的支出责任在地方，即国家钱袋子中有85%的钱是由地方来花销的。而中央的支出责任只有15%，显然偏小。上移部分支出责任和事权应当是今后改革的方向。

现在的财税体制下我们过多地把不适合地方政府履行的支出责任交给了地方，比如全国性干道的建设、大江大河的治理、边防性事务、缉毒等本来应该由中央承担的支出责任交给了地方。事权与支出责任相匹配就是类似的支出责任应上收中央。

凤凰财经：上移支出责任和事权的改革方向，意味着今后财税体制将发生怎样的变化？会有哪些方面的难题？是不是说目前的转移支付体系会有变化？

刘尚希：在这一改革思路下，原来中央用于委托地方履行中央支出责任事务的转移支付资金就会减少，同时，这有助于提高资金的使用效率、发挥中央和地方两个积极性。

上收事权的改革方向意味着，现有的分税制基础不会改变，在营改增全面推进之后，中央和地方的财政分配关系上中央税和地方税的税种设置会有变化，我认为可能是生产性环节的税种大多归中央，而消费环节的税种大多归地方。

另外，公报中提出的发挥中央和地方两个积极性，而不是提发挥五级政府或各级政府的积极性，其中蕴含深意。从国家治理的角度观察，是中央和地方两个层级，表明财政体制改革分为两个层面：一是国家财政体制或中央财政体制，二是地方财政体制，财政改革的大方略应是基于中央、地方两个层级，而不是五级政府。属于地方的省、市、县、乡镇四级政府之间的财政关系，地方可以根据自己的特点因地制宜，而不一定是照搬国家层面的体制安排。这样，地方的主动性、创造性和积极性才能发挥出来。

“透明预算”意味着预算完全透明

凤凰财经：公报中“透明预算”的提法以前在相关的文件中没有出现过，您对这一提法怎么理解？

刘尚希：的确这一提法以前没有出现过，透明预算意味着预算完全透明，对预算的透明度提出了更高的要求，相比以前提高、扩大预算透明度的提法要求更高、更为明确，提高、扩大等提法可快可慢，而透明预算则是要尽快做到预算的完全透明。

我认为在预算法修改的过程中，有关预算透明度的问题，以前就有过研究，现在看来相关的表述肯定会写进去。

凤凰财经：“改革税制、稳定税负”的提法是否意味着说了多年的结构性减税会有变化？稳定税负和结构性减税有什么不同？

刘尚希：稳定税负和结构性减税说的不是同一个问题，稳定税负意味着今后税收与GDP增长基本同步，税收的增长不会大幅高于GDP增长，实际上是给了一颗定心丸。

结构性减税则是通过营改增等一系列的改革实现法定税负的降低，一定程度上是通过结构性减税来实现经济增速趋缓条件下稳定税负的目的。

放开市场准入要看领域

凤凰财经：此次会议召开前各界对国企改革和给予民营企业和中小企业更多发展机会的话题讨论较多，对公报中国企民企关系的阐述您怎么解读？民营企业、特别是民营中小企业会否迎来更好的发展机会？

刘尚希：我认为公报中的论述对民企的发展应是一个利好，是一个新的机遇期。提出混合所有制经济，意味着国有、民营不是泾渭分明的，也不是对立的，而是可以融合发展、共同发展。民营经济的发展要靠核心竞争力和自身的创新能力。

公有制的背景下，国企应走向全球，转变为跨国公司是基本趋势，国有企业要成为跨国公司，起到保护国家经济、资源能源安全的作用，仅仅在国内发展则会挤压国内市场空间，对于弱小的民营中小微企业发展会产生挤出效应。

凤凰财经：公报中“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”您怎么理解？这样的表述是不是意味着外界期望的国企改革和打破国有企业的垄断地位还有很多的困难，短期内不会有太大的进展？

刘尚希：国企的活力、控制力、影响力应当表现在创新、全球竞争、国家经济安全等方面。研发创新，国企应充当领头羊，而不是靠公共资源赢利。国企的垄断应当主要表现在全球市场，而不是在国内市场。在公共资源的开发使用上，不能低门槛一哄而上，那样就会产生“公地的悲剧”。

另外，现在舆论对国企垄断存在误区，垄断的定义被泛化了，我们说国企垄断要看他是行政性垄断还是自然垄断。任何市场经都会产生垄断，问题不在于垄断，而在于消除行政性垄断。

在国企所在的领域，即使国企退出，民企进入也会形成垄断，因为需要规模经济。公共资源如何让大家公平地占有和使用，而不是靠关系，这才是关键。

我们说放开市场准入，要看什么领域，比如石油、煤炭等领域，挖出来就是钱，放开市场准入只能是放开给少数资本，让财富更快的集中到少数人手中，相比集中到国有企业后果更为严重，集中到国有企业还可以通过划归社保基金等形式实现共享，集中到民营企业则无法重新收归国有。

像煤老板的暴富实际上是占了公共资源的光。不少矿山开采权的转让价格是不完全的，生态成本、环境治理成本未纳入其中。矿山属于国家所有，但矿山一开采完毕，国家所有权的对象也同时消失了，而留下的大量生态环境问题却由公众和政府来承担。这种状况需要尽快改变。

当然这么说并非指国有企业改革、破除垄断没有必要，而是说改革应当通过法律的途径，减少政府行政审批、政府定价、行政管制造成的垄断和价格的不公，让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。

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