【科普】美国政府关门危机

美国政府关门（US government shutdown），预算拨款案无法批准，美国政府没钱可花。预算拨款权力掌握在美国国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将难以支付。从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。

2013年9月20日开始至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算至今没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。2013年10月7日，据港媒报道，奥巴马急签军方支薪案，五角大楼9成员工或复工。2013年10月16日晚结束联邦政府关门。

机制

在美国，按照1921预算与会计法案及1974美国国会预算暨截留控制法案等的要求，任何全权预算支出（discretionary spending）必须通过相应的年度政府算出预算案（appropriation bill）的支持方有效。在算出预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案（continuing resolution）对预算进行授权。若两者皆未能按时颁布，即称作出现资金缺口（funding gap）。1981年，时任司法部长本杰明·希弗莱蒂对反超支法案（Antideficiency Act）进行了诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。[2] 

政府停摆

联邦政府

自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国政府一共停摆过18次。在杰拉德·福特与吉米·卡特当政期间，美国一共出现了6次政府部分停摆，受影响的部门为美国劳工部与卫生、教育及福利部。这几次政府部分停摆持续时间从8天至18天不等，而导致停摆的主要原因则是对堕胎提供联邦资金补助的争议。至于罗纳德·里根当政期间，美国一共出现了8次持续1至3天的政府完全停摆，这回的争议则是环绕政府赤字而展开。在乔治·赫伯特·华克·布什治下也出现了相似的持续4天的政府完全停摆。

在比尔·克林顿当政时期，保守派于1994年共和党革命后取得了国会的控制权，此后美国政府遭受了两次分别持续5天和21天的完全停摆。而这次停摆的主要原因依然是赤字问题。

历次美国政府关门

2013年危机

危机进展

2013年9月27日，美国国会参议院（民主党把持）通过了一个避免政府关门的临时预算法案，发给众议院（共和党把持）表决，剔除了此前共和党提议的禁止给奥巴马美国医疗保险改革拨款的内容。但是，众议院当然不会轻易就范。

2013年9月29日凌晨，美国国会众议院投票通过为期两个半月的临时拨款议案，议案同时要求将奥巴马美国医疗保险改革延期一年实施。

2013年9月30日下午2点，美参议院以54比46票否决了众议院要求把奥巴马美国医疗保险改革延迟一年，并取消用于实施医改而征收医疗器械税的临时拨款议案，这表明联邦政府的非核心部门10月1日关门的风险增大。

当前的局面是非常的微妙，共和党议员们表示不能接受参议院版本，众议院议长博纳说会在30日再发一个修正案给参议院。共和党人也承认说，眼下还拿不出修正案，毕竟在是否要给奥巴马医改法案提供资金支持这个方面上，驴象两党的立场是很难调和的。

根据美国立法程序，在年度财政预算没有获批的条件下，参众两院必须通过完全相同版本的临时拨款议案并送交奥巴马签署生效，方可保证联邦政府免除关门危机。参议院预定30日复会，留给两党的协商时间已经不多。

2013年9月30日，奥巴马在白宫召开的新闻发布会上强调，如果联邦政府的非核心部门在10月1日停摆，马上就会给美国民众的生活和美国经济增长带来真实的冲击。虽然军队、边防、公共安全、狱警等核心部门的运营不会受此冲击，邮局还会照常运营，退休人士的社会保险福利金也会照常发放，医疗保健项目的享有者依旧可以去医院看病，但是数十万文职政府雇员将会停工，所有的国家公园将会关门，私营部门申请政府贷款的进程将被迫延期。

当晚，白宫行政管理和预算局局长西尔维娅·伯韦尔宣布，由于联邦政府本财年的预算已经耗尽，而国会尚未批准新财年的预算或临时拨款议案，联邦政府的非核心部门被迫关门。她敦促国会应当尽快批准临时拨款议案，使得政府可以正常运转，并尽快通过新财年的政府预算。

2013年10月1日，美国联邦政府的2014财年开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，联邦政府的非核心部门被迫关门，此次联邦政府“关门”风波将持续多久取决于两党何时能解决预算分歧。

奥巴马对军队发表电视讲话时说，尽管联邦政府的非核心部门被迫关门，美国在国内和国外的军队将正常运转，国会两院都已通过议案让军人可以在政府关门期间按时领取工资。造成本次美国两党分歧无法弥合的关键原因在于即将全面推行的奥巴马美国医疗保险改革法案。同时美国各州的健保交易所也将开张，该交易所是美国医疗保险改革法法案中扩大医保覆盖面的核心举措，旨在为没有医疗保险的美国人提供政府补贴的医保产品。

美国政府关门已使两党“战火”迅速烧至美债。奥巴马和财政部轮番发难，均称如果美债半个月后违约，将引发甚于2008年的金融危机。届时，美国政府已有73万多人被迫休假。

2013年10月2日，美国白宫通报，受政府关门所迫，奥巴马决定取消访问马来西亚和菲律宾。

2013年10月3日，奥巴马总统呼吁众议院议长博纳立刻将参院通过的临时预算法案发众院全院投票表决，从而结束眼下这场闹剧。同日，著名股神巴菲特接受美CNBC电视台访问时表示，他相当担心政治僵局，认为情况将会恶化到“极度白痴”（extreme idiocy）的程度，痛斥共和党不惜以国家倒债为要胁，否定推行美国医疗保险改革，但预言这种招数无法持久。

2013年10月4日，据外电报道，印度尼西亚称，由于美国联邦政府关门，美国总统奥巴马将缺席将于巴厘岛举行的亚太经合组织（APEC）峰会。

奥巴马急签军方支薪案：五角大楼9成员工或复工

据港媒10月7日报道，美国政府停运令国防部文职员工被迫无薪放假，不过司法部研究过停运前由总统奥巴马紧急签署生效的军方支薪法案后，认为法案适用于直接支持军人的后勤职员，因此防长哈格尔前日已下令五角大楼大部分文职人员，于本周起重返岗位。

负责审计的副防长黑尔表示，暂时未能估计确实复工人数，但大概超过90%。他表示，国防部受影响文职员工数目约为35万，少过报道指的40万，按此推算，复工人数约为31.5万，相当于全体被迫放无薪假的公务员的40%。

结束联邦政府关门

2013年10月16日晚，美国国会参议院投票通过议案结束联邦政府关门。

美国会达成预算协议

2013年12月16日据英国媒体报道，美国众议院通过为期两年的财政预算协议，而协议也即将在参议院表决，以避免政府关门重演。

报道称，这份由共和党众议员莱恩(Paul Ryan)和民主党参议员默里(Patty Murray)协商而成的预算法案模糊且不够具体，对较为存在困难和分歧的问题采取回避做法。然而国会明年的议程全都是一些具体问题，包括提高举债上限、政府各项目的资金提供、移民政策改革以及通过一项农业法案。

危机影响

美国政府关门迫使几十万联邦雇员下岗回家，许多政府服务项目受限或关闭，并引发了一系列的民众抗议。抗议者对国会议员表示不满，并呼吁他们结束预算僵局。

2013年10月1日美国进入新的财政年度后，预算方案迟迟没有通过，国家公园关闭，负责调查食品引发的疾病的工作人员下岗，政府停止公布有关经济状况的报告。 这些影响让人们走上大小城镇的街头抗议。14日，在首都华盛顿大草坪，在保守的茶党组织下，好几百人拆掉了搭建在被关闭的国家纪念碑和纪念园周围的隔离障碍。他们把一些障碍物带到白宫，还打出批评总统奥巴马的标语。

在芝加哥、波士顿、特兰大市以及德克萨斯州的普拉诺、新泽西州的纽顿和宾西法尼亚州的斯普林盖茨波里等地，联邦雇员都走上街头抗议。

（1）联邦政府雇员可能放假

只有政府关键部门雇员会在政府关门期间工作，如空管人员、边境巡逻人员、食品监督员、国会议员和总统等。2011年类似政府关门期间，210万联邦雇员中有80万人放假。

（2）首都华盛顿将垃圾遍地

在联邦政府关门的情况下，华盛顿特区将禁止使用当地财政资金，垃圾的清扫工作将暂停。

（3）逛不了国家公园、动物园和博物馆

所有的国家公园将被关闭（如著名的黄石公园等），身处公园露营区和其他设施区域的游客将在48小时内撤出，部分国家博物馆将关闭。一些游客中心也将被关闭：纽约的自由女神像、费城的独立大厅以及华盛顿纪念塔等都包括在内。

（4）外国人访美签证时间会延迟

1996年美国政府关门期间，每天的签证申请量达2万-3万份，到时将会严重积压。

（5）市场影响（资料来源：华尔街日报2013年10月2日刊登的文章《市场人士点评美国政府关门》）

荷兰合作银行利率策略师：美国政府关闭可能会提振市场

政府关闭对于各方正在努力达成的上调债务上限的协议来说不是什么好兆头。而且，政府关闭也意味着原定于周五发布的非农就业数据也要延期。所有这些都意味着，美国联邦储备委员会在缩减定量宽松规模问题上的态度可能要比市场预期的还要谨慎，因此，在央行流动性驱动市场的非正常背景下，美国国债和股市可能都会受到提振。

富达国际投资（FIDELITY WORLDWIDE INVESTMENT）：股市下跌带来了买进良机

该机构的资产配置主管Trevor Greetham表示：预算之争会对经济活动产生短期的抑制，而且也会扰乱经济数据的发布计划。但四年来美国经济一直在稳步、持续地复苏，面对预算谈判可能带来的小规模财政紧缩，美联储也随之准备采取措施抵消其负面影响。预计华盛顿的财政僵局不会产生持续影响。等事态明朗化以后我们会看到全球扩张有所增强，范围更大，主要经济体的货币政策将保持宽松。这是对股市有利的形势。

法国兴业银行：具体问题具体分析

该机构的宏观策略师Kit Juckes表示：自1970年以来美国已经出现了17次联邦政府关闭的情况。其中有9次引发了标准普尔指数下跌，有11次政府关闭一周后指数开始下跌。福特和卡特总统当政期间也出现了政府提前关闭的情况，当时的背景是，债券收益率上升，股市下跌，美元走软。也许我们会担心上世纪70年代末（即卡特主政期间）的黑暗时期再度出现，但我现在倾向于认为，当时出现那种状况，只是因为卡特手中所握有的经济牌特别差。同样，里根主政期间出现的短暂政府关闭也不能说明问题。1995年的两次政府关闭提振了美元、股市和10年期国债。但当时的经济形势要比现在好，而且之前在1994年还出现过收益率飙升的状况。政府关闭背后的经济形势要比关闭事件本身重要得多。当前的复苏形势还很脆弱，自5月份传出美联储打算缩减政策的消息以来，对利率敏感的领域已出现了一些疲软数据。政府关闭肯定不利于经济景气。因此，市场可能会出现加息时间点预期进一步推后的状况。

摩根士丹利：市场的反应是：这没什么大不了

该行的Ted Wieseman：至少市场的最初反应似乎是：美国政府的短期关闭本身很可能并不会产生大的影响，另外，如果周二围绕2014财政年度之初为美国政府提供资金的一项延续性法案的争斗成为核心的财政政策之争，则债务上限谈判破裂的可能性或许会下降。美国的债务上限须在10月底前上调。Wieseman称，市场预计，美国政坛最新的财政政策争端最终将得到解决，而不会与先前的一些争端那样产生程度严重得多的持久性损害。这种预期是否正确将在未来数周中见分晓。

裕信银行：美国政府部分关闭的消息促使该公司对欧元空头头寸进行了止损操作

该行外汇策略师Armin Mekelburg：在美元遭遇普遍抛售后，我们在欧洲中部时间08:39对欧元/美元空头头寸进行了止损操作。我们是9月24日在欧元兑1.3481美元的价位建立这笔短期战术性交易头寸的，理由是大部分货币对都很快回吐了最近一次美国联邦储备委员会公开市场委员会(FOMC)后的涨幅，但欧元/美元的回调步伐较慢，我们当时认为欧元/美元的回调部分可能会逐渐加快并达到与其他货币对一样的回调幅度…我们不得不对这笔欧元/美元空头头寸交易建议进行平仓，按照现汇汇率计算，该笔交易发生0.66%的亏损。

野村证券：能够找到解决办法

该行分析师：美国政府关门僵局的解决可能需要一周或更长时间，而下一个真正的最后期限是美国触及债务上限的时间，预计在10月17日前后。我们预计，美国民众对政府关闭的反对声将随着时间的推移而加大，这应会增加两党面临的公众压力，迫使他们寻找到解决政府开支僵局和提高债务上限的办法。我们认为，在美国政府的债务上限被触及前，相关方面能够找到解决办法。

法国巴黎银行：我们没料到局势会发展到这个地步

该行外汇策略师Steven Saywell：这种结果不是我们的基本预期情形，应会给美元兑核心的低收益率货币带来下行压力，但受避险情绪升温影响，美元兑大宗商品货币和新兴市场货币有望走高。

巴克莱：关键在于美国债务上限问题

该行的Nick Verdi和Joseph Abate：我们预计，未来数个交易日中，外汇市场的风险偏好会略有降温。美元兑与美国经济直接关联的国家的货币应会上涨，例如加拿大元和墨西哥比索，而兑日圆和瑞士法郎等其他避险货币可能会承压。对市场风险偏好影响更大的事件依然是美国的债务超过上限。我们预计，这种事件将对风险偏好产生更为严重的负面冲击。美国发生主权债务违约风险的上升应会导致市场资金逃向流动性较好的资产，而具有讽刺意味的是，这意味着美元会走强，不过美元兑流动性最好的/避险地位最高的货币例外，这其中包括欧元、日圆、英镑和瑞士法郎。

（5）国际影响：

2013年10月3日，基于美国政府关门危机导致部分美国景区关门影响中国部分赴美游客行程，中华人民共和国国家旅游局发布赴美旅游提示，提醒近期赴美旅游的中国游客和旅游团队密切留意相关情况，审慎选择出行路线。中国出境旅行商也开始启动应急预案。（文章来源：百度百科）