许小年：没有完美政府 政府是利益博弈参与者

关于政府和市场的分界，在新古典经济学中，争议比较大的是政府稳定经济的职能。

对于上世纪30年代的“大萧条”和这次金融危机，学界和商界一致同意，政府起码是有一定责任的。弗里德曼已经证明，美联储的货币政策是上世纪“大萧条”的主要原因。具体而言，在市场流动性紧缺的时候，美联储减少货币供应30%，造成银行的大面积倒闭，银行体系的崩溃引发了“大萧条”。

2008年的金融危机美联储也有不可推卸的责任，是主要责任还是次要责任，华盛顿和华尔街谁是主犯，谁是从犯，目前还有争论，但一致的看法是两者都有责任。这说明政府用宏观政策来调节经济，以求经济的稳定性，往往适得其反，非但没有稳定经济，反而制造了金融危机，增加了经济的波动。

新古典经济学在界定政府职能时，做了两个关键的假设，第一个假设是政府最大化社会福利，政府的目标函数是全社会老百姓的福利。第二个假设是政府政策的成本不等于零的话，也非常接近于零。换句话说，新古典经济学看到了市场的“失灵”，正确地指出了市场不是万能的，需要政府进行干预。其实谁也没说过市场是万能的，所谓“市场万能论”“市场原教条主义”都是网上乱扣帽子，哪怕最自由的经济学家，也不会说市场是万能的，也不会说市场经济可以离开政府而有效运行，谁也没有讲过这样的话。

新古典经济学的问题在哪里？在指出市场“失灵”的同时，假设了一个完美的政府。完美政府的含义是什么？第一，政府最大化社会福利，第二，政府设计和执行政策的成本接近于零。在完美政府的假设下，还用论证吗？拯救非完美的市场当然要靠完美的政府了。

新古典经济学的假设有一定的合理性，在什么情况下是合理的？如果是民主政体，民众对政府有着非常强的制约，我们可以假设，政府大致上是最大化社会福利的。第二个假设，我认为对任何经济体、任何政体都不成立，政府的政策成本不可能为零。凯恩斯主义者说，市场有交易成本，不能实现资源的最优配置，所以要政府干预，但他们忘了，政府政策也是有成本的。交易成本理论的奠基人就是科斯教授。

在新兴市场国家和转型国家，民众对政府的制约较为虚弱，假设政府追求社会福利的最大化就失去依据了，新古典经济学关于政府的两条假设于是就都不成立。

对于中国这样的转型经济体和新兴市场国家，更为现实的假设是什么？应该是政府最大化自身的利益，而不是社会的利益。一旦政府追求自身利益，我们就要回到古典的政治经济学传统上去，而不是新古典经济学的一般均衡理论，学界在这方面要有足够的认识和反思。

在更为现实的假设下，也就是政治经济学的理论框架下，基本的分析方法还是理性经济人，只不过更为彻底罢了。新古典经济学假设政府是超然的、非理性的，非理性体现在它追求社会利益而不是自己的利益。从现实的和政治经济学的角度看，政府不是置身市场之外的，以超然的身份调节市场，而是市场经济的一个参与者，实际上它正成为越来越重要的参与者，它也有着自身利益的诉求。

如果政府追求自己的利益，我们就要对新古典经济学做重大的修改，政府在市场经济中的职能因此出现重大的变化。新古典的一般均衡范式中有两个参与者，厂商和消费者。厂商根据价格决定产量，以最大化利润；消费者也根据价格选择消费品数量，以最大化效用。价格调节供给和需求，实现供需平衡也就是一般均衡。在政治经济学的分析框架中，除了厂商和消费者，现在又多了一个参与者——政府，实际上是一个三方博弈模型。在这个博弈中，政府的行为是什么？最大化自身的利益，它的利益可以归结为选票和货币收入，世界上所有政府的目标函数都不外乎是政治利益加上经济利益。政府是博弈规则和经济政策的制定者和执行者，它选择规则和政策来最大化自己的利益。

三方中的第二方是企业，除了决定产出外，企业在三方博弈中多了一项活动——游说和贿赂政府，争取政府制定对厂商有利的游戏规则和对厂商有利的政策。最近我们就看到不少这样的案例，几大乳品企业参与和制定中国乳品业的行业标准，而且这几家大企业发挥了主导作用。厂家制定标准，结果是什么？大家都应该知道。所以在现实经济中，厂商要干两件事，游说政府和选择产出。

第三方是消费者，除了在商店挑选商品，他们也试图游说政府，希望政府推出对自己有利的游戏规则和对自己有利的政策。当然，消费者的游说不像厂商那样明显，主要是通过公众舆论、社会民情和选票来影响政府。

这个博弈的均衡不是新古典的一般均衡，而是三方互动的纳什均衡，旅美日裔经济学家青木昌彦在他2001年的一本书里勾画出这样一个框架，为我们进一步研究这个问题打下了很好的基础。这个框架和新古典分析框架的最大不同就在于政府作为博弈的利益相关方，而且是强势的利益集团。政府不仅制定游戏规则，制定政策，而且经营资产，拥有很多企业，这些企业占用着最优质的资源。不要耻于言利，我们老祖宗留下来的传统，君子不言利，但心里都在想，谁都不说，嘴上和心里两层皮。

三方博弈范式的含义是什么？政府既是经济中最大的利益集团，在积极参与经济活动的同时，又制定着游戏规则，影响甚至决定着游戏的结果，也就是我们常说的一边吹哨，一边踢球。政府制定的规则和采取的政策，不可能不反映它自身的利益，而它的自身利益未必和社会福利相吻合。

在这样一个分析框架下，我们就可以理解目前的改革悖论。中国经济改革30年，大致可以分成两个阶段，前20年是第一个阶段，后10年是第二阶段，在第二个阶段，改革基本处于停滞甚至倒退的状态。为什么？现在的半管制、半市场经济对政府是最优的，它的利益可以最大化。深入改革将限制政府的造租能力，它没有改革的动力。政府也不想退回到计划经济去，全都是计划而没有市场，造出来的租没法套现成货币，它需要市场，在市场上寻租。保持现状是它的最优博弈策略，政府管制下的市场，这边造租，那边寻租。按照新古典的理论，这个现象难以解释，政府不是最大化社会福利吗？公众要求改革，政府应该继续推动改革才对，它为什么不动，为什么停下来了呢？从三方博弈的角度来看就容易理解了，进一步改革不是它的最优博弈策略，最优策略是保持现状。

当政府是利益博弈的参与者时，政府的职能应该比新古典经济学所界定的要小很多。政府的职能越强，越有可能利用规则制定者的优势，谋求自己的利益，因而就越是伤害社会公众(即厂商和消费者)的利益。

在这个三方博弈的范式中，社会公众是企业和消费者。所以我不大相信顶层设计，顶层能设计出一个完美的改革方案？政府各个部门会自觉交出自己的奶酪？可能性不是没有，但不大。顶层推动开放的可能性是有的，放开了，民间的发展快一些，民间自律和自治，而不是政府管制，这样就可以逐步缩小政府的职能，降低它踢球所获得的收益，将它的角色转到单纯的吹哨上去。政府只作为规则制定和维护者，而不是利益博弈的参与者，还是“大社会，小政府”的思路。

我对新古典理论基本上是赞成的，但用新古典理论指导改革和政府的定位，可能会出现较大的偏差。政府是利益博弈的参与者，这是我们必须面对的现实，因此不得不从政治经济学的角度，从三方博弈的角度，而不是从理想的完美竞争或一般均衡的角度来界定政府的职能。

新古典经济学也许更适用于成熟市场经济，对于转型经济、新兴市场经济，参考意义不大，反而是政治经济学的视角和博弈论的分析方法可以给我们更多的启发。

作者许小年为中欧国际工商学院教授