厉以宁三中全会前谈经济改革：涉土地改革等8个问题

2013年09月27日 08:27
来源：上海证券报

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三、土地确权：学习林权改革

土地确权是当前改革中一个很重要的问题。现在全国大概有50个县正在试点，实际上数量可能还要更多，中国准备在几年之内陆续推广。

为什么土地确权这么重要？必须从中国经济的非均衡谈起。非均衡分两类：第一类是市场不完善条件下的非均衡，西方国家的非均衡属于这一类；中国的非均衡属于第二类非均衡，即市场不完善再加上缺乏市场主体的非均衡。

在计划经济时代，没有市场主体。企业不是真正的企业，没生产主体，产权是不明确的。所以中国的改革必须分两步走，第一步是产权改革，让产权明确，让产权界定，让国有企业成为真正的市场主体。中国的改革不能从放开价格着手，因为价格不是改革的突破口，而是最终的成果。改革好了，最后的价格一定根据市场规律而制定的。中国搞股份制改革，就是让国有企业首先成为产权明确的市场主体，最好的办法是股份制。

中国的计划经济两大支柱，第一个支柱是国有企业体制，第二个支柱是城乡二元体制，或者叫城乡二元结构，两者支撑了计划经济。前30年的改革着重在国有企业体制改革，把大多数的国有企业，变成了股份制企业，变成了上市公司，这个任务进行得比较顺利。但是城乡二元体制改革一直没动，这就是中国的现状。

中国产权改革继续进行，农村也要进行产权改革。农村的集体所有制是空的，是虚的，集体所有制讲起来挺好，实际上包括乡镇企业在计划体制下，没有多少乡镇企业是真正属于集体的，而是由干部掌握、操作，跟广大农民没关系，直到“文革”以后取消人民公社，才出现了真正意义上的集体所有的乡镇企业。

中国仍然存在第二类非均衡障碍，因为国有企业体制改了，农村体制还没改。怎么改？一定要谈到中国集体林权制度改革。2008年，中共中央国务院决定总结福建、江西的集体林权制度试点的经验，进行全国推广。这一次林权制度改革的意义非常重大。

尽管集体林权制度改革晚了20多年，但中央根据试点的经验，有三个重要的突破：一、承包期延长到70年不变。林权制度改革定了70年不变，农民一算，70年后我孙子都长大了，于是放心了，爷爷种树让孙子来砍，全国农村的积极性加大；二、林地可以抵押。这是一个大的突破，一抵押林区经济就活了；三、林权承包落实到户，一竿子插到底。林权证发到每个农户手上，承包跟产权一块走，集体林权制度改革把农民的积极性全调动起来了，现在造林成风，大量劳动力开展林下经济，种蘑菇、木耳，还有林下养鸡，都富了。林权可以抵押，钱又活了，落实到户，积极性来了。

所以，土地确权要把林权改革的经验落实到农田的承包中。农田承包主要有三权三证，承包土地的经营权、宅基地使用权、宅基地上盖的房子的产权。全国政协在农村调查时农民说，城里的土地是国有的，他们祖传的房子有房产证，新购买的商品房有房产证，而农村土地集体所有制下，祖传的房子没有房产证，在宅基地上自己盖的住房，哪怕盖得再高、再好，也没产权证。

于是，在农村流传着“两个老鼠”的故事。第一个“老鼠”是农民外出务工，有了稳定的职业，把老婆、孩子带走了。房子没有房产证不能出租，于是就让亲戚朋友代管房子。很多情况下，一把锁把门锁上了，老婆孩子带走了，这就变成老鼠窝。第二个“老鼠”是农民两手空空进了城，找份工作做，但是城里的房子贵，买不起，租又很难租到合适的。就很多农民在城里头，租了居民楼的地下室住，变成像老鼠一样在城里生活。我看到过一份材料说，一个不大的地下室有个门洞出入，用纸箱板隔成16间，住了16户，网上的说法是叫这一类为“鼠族”。

去年十八大以后的11月下旬，我带着全国政协调查组在浙江杭州、嘉兴、湖州三个市做调查，那里的土地确权工作几年前就开始了，已告一段落了。到那里看，农民兴高采烈，还有放炮仗的，情景和当年的土改一样，因为产权已经落实到户了。跟农民开座谈会，农民说最大的好处是财产有保障了，土地确权了，有证了。谁再想圈占我的土地，不行，我可以告他。谁要想把我的房子拆了，那没跟我商量，可以告他，产权得到了保障，土地流转就加快了。我们问，为什么土地流转加快了？他说，我到外地去打工了，我的土地入股了。还有的说土地出租了，也不用怕了，因为有证了。

还有另一个好处，就是城乡收入差别明显的缩小了。在嘉兴市做调查，市委调查报告说，在土地确权以前，城市人均收入和农村人均收入比是3.1：1，土地确权后，城市人均收入和农村人均收入之比已经变为1.9：1。

从3.1：1变成了1.9：1，为什么呢？我们开座谈会时，农民说“首先，土地确权以后，农户更放心了。扩大了养殖业，扩大了种植业，因为他有积极性了。家庭农场就在这个基础上形成了，今年中央1号文件明确提出家庭农场，这是中央文件中第一次提出中国要建立家庭农场，广大农民的积极性就提高了。二是土地流转加快了，农民心里也放心了，于是进城打工，土地就转包给别人，出租给别人，或者是入股了，他收入增加了，进城去打工了。”宅基地归他了，在嘉兴市平湖市，是一个县级市，农民把宅基地房子都拆掉，盖了4层楼高的新房，比原来大，比原来好。我们问农民，你住得下那么大吗？他说我哪住得下4层楼房，家里没那么多人。我说那你怎么搞？第一层出租给人家外地来的商人或者本乡的商人，从事商业，开店、开作坊、开饭馆，有房租收了。还剩三层，有一层准备出租，但是房租不一样。如果对方愿意租二层，那房租高一点，愿意租四层，我自己剩下两层住，所以有了房租收入。因为财产性的收入，所以收入就高了。这个情况应该说是很值得庆幸的，因为多年以来农民没有真正意义上的财产，没有财产性收入。

还有一个意想不到的结果，土地确权要重新丈量土地，发现土地多出了20%。找农民开会座谈后大体得出了这样的理由：第一个理由，当初开始承包制的时候，土地质量有好有坏，好地一亩算一亩，坏地两亩折合一亩，现在经过30年的承包，每个农民把自己家的地整得又好又能够丰产，所以坏地也变好地了。第二个理由，在当初承包的时候，土地是一小块一小块的，因为用牛耕作，所以有田埂，田埂不算面积，田埂两边被遮住太阳的地方不算面积。现在农民用拖拉机了，土地面积扩大了，田埂取消了，田埂也算面积，也没有田埂两边被太阳遮住的地方，所以土地就多了。第三个理由，当初承包时候要交农业税，于是农民为了少交农业税，所以都少报。今天土地重新丈量了，刚刚量完就实报了，没有人愿意少报。因为也没有农业税，少报自己吃亏，土地出租，钱少了；土地入股，自己的股就少了。而且也不敢多报，刚丈完，大家都知道。所以这样一来，土地面积多了20%左右。

假定全国都开展了土地确权，可能中国土地会多出20%左右，甚至还要多。我们在甘肃、内蒙古考察，他们说这里当年承包的时候，坏地三亩顶一亩，他们差别大，这就是土地确权。

土地确权证明了，家庭农场在这个基础上起来了，每一个家庭农场就是一个小微企业，重在经营。农民的积极性是不可低估的，会把家庭农场搞好，将来是种田不用愁。浙江的经验看得很清楚，三种人是将来中国农业的主要生产力：第一，家庭农场主，他们受过培训。第二，农民专业合作社，农民一组织就不一样了。重庆的长寿区、江津区产柑橘，就有柑橘合作社。它的柑橘跟人家不一样的，是反季节柑橘。人无我有，你不种我种；人有我优，你种我也种，我质量比你好；人优，我反季节。第三，民营企业带技术下乡，带资本下乡。改造土壤，把沙地改成良田，沙退人进。还有跟农民谈判，在广东湛江市徐闻县，徐闻县的土地很贫瘠，没有大河，靠水库、台风，所以有时候产量很低。跟农民谈判，你这一亩地产多少粮食，值多少钱？几百块钱。现在你别种了，把田租给我种。我每亩地一年付几百块钱给你。农民想不要我种，我还一年有几百块钱。他说你愿意出去打工，我租金照样付给你，你不愿意出去打工，就留在我这里，根据你的技术水平，根据你的出勤天数，每个月发工资给你，你给我当合同工。农民说这个好啊，于是土地就连成片了。民营企业从国外引进的新品种种出来，有的种火龙果，有的种荔枝，有的种菠萝。我们到徐闻城外，上万亩的地，一望无际挂一个大牌子，连地名都改了，叫“菠萝的海”。所以中国的情况，农田不愁没人种，土地确权后，会有这种情况的。

四、收入分配：初次分配更重要

这是中国一个重大的问题。我在北京几次会议上一再说，改革的重点应当放在初次分配，不要把二次分配作为重点。二次分配也重要，但是初次分配更重要。

有四点理由：一、农民必须有产权，有产权才有积极性，才有财产性收入。

二、受雇方跟雇佣方必须有对等地位的谈判。今天中国初次分配不行，因为出来打工的农民是单个的，城里的人也是单个的。而雇佣他们的是大企业，农民出来打工，城里人出来打工，都是弱者。而雇他们的大企业是强势，谈判地位是不均等的。而工资水平制定由强者说了算，这就是初次分配的问题。这种问题西方国家也有，但它有工会组织。工会组织替弱者说话，这样力量就强了。在中国，工会管吗？有看到过工会替农民工讨工资吗？没有。所以这个要改，如果这个不改，始终是强者和弱者处在不平等的地位上。

三、农民出售自己的蔬菜、水果，牧民出售奶制品或者是牛羊肉。他们也是弱势，采购商是强势，由他来定价格。在西方国家有农会，或者叫农民协会，以及力量强的联社，中国也需要农民专业合作社或者联社组织，这样才行。

四、教育制度要改革。

中国的人均教育经费城乡是不平等的。农民人均教育经费和义务教育，校舍比城里差，师资比城里的弱，设备也不如城里，农民接受义务教育的学习质量差。这样就形成了一个不正确的现象，就是职业世袭制。农民工的孩子还是农民工，他的孙子将来也可能还是农民工。如果这种情况不改变，收入初次分配就有问题。教育体制要改革，要加大农村的教育经费。好学校办在城里，农村的孩子到城里来，学校免费让他住，这样就可以解决。

二次分配也重要，但是二次分配的重要在于社会保障体制，城乡一体化，这是二次分配最重要的地方。二次分配最大的问题，城乡社会保障体制，城乡一律平等，这个很重要。

中央文件说“适当的时候推出遗产税”，从长远来说是可以的，但不容易。实行遗产税的第一条，就是要建立完善的家庭财产登记制度，这需要准备相当长的时间。中国跟西方国家不一样，西方国家资本主义社会已经200年了，它那些大家族已经传了很久，它的董事长、总经理，很多都是年纪大的，甚至有70-80岁的。中国不一样，中国老人没什么钱，计划经济下生活了一辈子。中国的管理者40多岁，50岁的也有，他不知道死了会收多少税，如果他知道这个消息后，他转移了怎么办？因为很多地方是不收遗产税的。香港原来收，后来就取消了。税率多少？门槛多少？都必须研究得清清楚楚。

而且这当中不要造成两个恶果：一个是资本外流；二是人生前不投资了，就挥霍、浪费。这样都不利于经济。中国需要培育中产阶级，要把分配结构搞成橄榄形的，两头小、中间大。中产阶级不是根据收入水平定的，根据多年经验，中产阶级三个条件：第一当然是有稳定的职业，稳定的收入；第二要有一定的知识水平；第三是要有一定的道德情操。这样的话，中国更多的中等收入比重，在全国人口中就会越来越多。

五、城镇化：老城区+新城区+新社区

城镇化就是要改变城乡二元体制，这是当前中国最大的改革之一。主要的问题在农民的市民化，农民市民化实际上就是让农民和他的家属都融入城镇社会.中国的国情是地少人多，如果中国要做到农民和他的家属融入城镇社会，现在的城市是远远不够的。

中国的城镇化率现在有两个数字：第一个数字是国家统计局的，城市居民大概是占到51%左右。实际上这个数字不准，因为这个算法是将常住城市的人口都包括在内，而很多农民工是常住城市，也计算在城镇居民中，但是他们的身份还是农民。

我们现在这种城乡二元体制是形成于1958年户口制度改革。当时户口分为城市户口和农村户口两种，农民在不知不觉中就成为不能离开农村的人。改革开放之后，尽管城乡二元体制放松了，但是没有改变。现在出问题了，上海的问题表现得比较明显，因为上海从农民工进城以后，它的骨干工人全是农民工，原来二十多岁的农民工，现在都已经四十多岁了，成为上海各工厂的技术骨干，但他们的身份还是农民，他们的孩子不能够在公立学校上学，医疗保障等等也跟城里人不一样。

上海遇到的问题是，浙江各个市县工业也发展起来了，急需骨干工人，就到上海挖。上海农民工到浙江来，给城市户口，这就吸引了骨干工人向浙江转移，上海开始紧张。因为这批人一走，上海靠骨干工人的农民工支撑的制造业优势丧失了。所以上海加快了农民市民化，采取了积分制，千方百计将这些人留在上海。但若这个问题不解决的话，骨干工人迟早还是要流走，农民融入城镇社会是一个大问题。

另有一个问题值得考虑，中国的城市能容纳多少人？如果51%是常住人口，但是实际上城镇化率只有百分之三十多。假定中国将来城镇化率达到80%左右，20年以后或者是30年以后，中国的人口可能达14亿多。80%意味着有12亿人住在城里。现在，按照常住人口来计算，51%的城镇化率，城镇居住人口是6亿多，还要增加五六亿人进城。

这些人进城之后城里会成为什么样？有那么多的土地盖房子吗？有那么多供人们使用的城市设施吗？城市容纳不下的话，那么生活质量就会大幅的下降。

中国必须走自己的路。我之前发表了一篇文章说，中国国情的城镇化等于“老城区+新城区+新社区”三部分所组成。老城区就是现在的城区，重在改造。城里造成污染的企业要往外迁，城里棚户区拆迁，贫民窟式的街道房子要拆迁，这样的话让老城区改造成为适合人居住的居住区、商业区、服务区，这就是老城区的任务。

新城区在远郊，或者是一些镇的周围，主要是工业园区、高新技术开发区、物流园区，它是城市发展自己支柱产业的地方，是新兴产业的落脚地。新城区最大的特点是工业进园区，好处一是节约能源，各种设施都可以充分利用；二是污染源集中，便于治理；三是企业相聚在一起，交流机会多，商业机会也多；四是政府可以加强服务。

但是“老城区+新城区”，容纳仍然有限，所以中国的特色就是“新社区”。新社区的出发点就是今天的社会主义新农村，很多地方已经搞了社会主义新农村，将居民的村子给迁移一下，盖上楼房，节约地出来。这样一来，就成为社会主义新农村，将社会主义新农村作为起点，把它建设成为新社区。

新社区有五个方面需要做工作：第一，园林化；第二，要走循环经济的道路，包括垃圾回收和使用、清洁生产、污染清理等等；第三，公共服务到位；第四，城乡社会保障一体化；第五，建立社区的管委会，以代替现在的村委会。

新社区是城镇化的一个组成部分，以免人过多地涌入老城区、新城区，现在全国正在推广，叫“就地城镇化”。这对中国来说，对世界的城镇化历史是伟大的创造。

城镇化过程中，最要解决的几个问题。第一个问题是让孩子能够融入城镇社会，和城镇的孩子们一样进公立学校，或者是进比较好的学校，这是农民的希望。其次是看病。再其次是养老。所有这些，都需要在城镇化的过程中解决。

城镇化过程中，也有两个问题需要研究。第一个问题，在城镇化的过程中，城市建设经费从哪儿来？这个问题一定要解决。现在遇到两大困难，一是土地财政路已经走到尽头了，再也没有地可卖了；第二，要进行城镇化，地方债务问题不能再无止境地增加。无止境地增加只会造成将来更大的泡沫，城市也会破产的，美国汽车制造中心底特律现在已经财政破产了。

中国经济学界讨论的结果发现，澳大利亚、新西兰的模式可供中国参考。

澳大利亚、新西兰是城镇化比较晚的发达国家，因为美国、西欧的发展都在二十世纪初就已经初具城镇化的规模，但是澳大利亚和新西兰城镇的发展主要是在二次大战之后。

他们的方式是以城市为主体，发行公共建设投资基金券。公共建设投资基金券以具体项目为主，比如说城镇发展需要自来水厂，需要增设一个发电厂，我要建立地下交通干线、修地铁，一个项目一个项目全部公开，这些基金券的利息比银行存款高、比国库券高，购买之后不仅仅有利息，将来如果好的话还可以分红，这就有吸引力。年年有新增的项目，有新发的公共投资基金券，资金就不断地进来。澳大利亚、新西兰甚至连廉租房都是采用这样的形式。这样的建设方式，可供中国参考。

另外，在这个过程当中，中国的城镇化一定要将新社区放在里面。社会主义新农村已经是城乡社会保障一体化了，已经是改成社区了，前面就不要加农村，这就是城镇。老百姓迁到这里去，他不会感到跟城市有隔阂。

我们在湖北调查，就发现农民即使迁到老城区、新城区，他还是融入不到社会，特别是一些老人都不愿意去，因为周围人不熟悉。“就近城镇化”，新社区就是城镇的一部分，户口市民化，周围也都是熟人，老人也感觉到生活有乐趣了。

中国的城镇化，实际上是造城运动，就是将原来是农村的改成新农村，然后改成新社区，再一部分改成新城镇，造城镇，这就是解决中国城镇化的主要路径。

城镇化还有一个难题，就是怎样让城镇居民有房子可住？居民有房子可住，现在的政策是不行的。第一，现在城市土地招标只能抬高地价，不断地出现新地王，土地成本高了，房子将来的价钱就一定高。应当采用政府采购的方式来建房，就是在同等技术标准、质量的情况下，谁报价最低就采购谁的。一块地先有人大、政协代表参加定出最合理的价格，在上面要建设什么样标准的房子先公布，谁报价最低。每一个企业就会考虑怎样降低成本，而不能够像现在这样，土地价格越炒越高，这样的话城市住房可以解决。

而且，房地产政策应当是不限购，只限转卖。所有这些，都应该在城市化的过程中予以解决。此外，给穷人住的房子，不应该建得很远，应该就近建。楼可以高一些，但是要方便群众，城市住房问题才能解决。新社区发展起来之后，新社区就是城镇，这样的话新城镇将来也会发展起来。