政府采购服务之疑析

本篇想继续探讨一下政府采购服务的技术问题。

其一，采购主体（甲方）应该是谁？

大部分情形下，区县政府作为一级政府主体（一级财政），是当然的甲方。因为区县政府更直接向居民提供服务，具有相应的道德责任。更高一级的市政府，有可能成为某类专业服务的甲方，这可能主要是那些需要市级统筹的、非普适性或非大面积需求的特殊服务项目。

然而，区县政府的主体性往往会被进一步分割，一种是横切的街道办，作为区县政府的派出机构，更进一步与居民发生直接的关系，另一种是竖切的各部门。

现状是，以深圳为例，区政府的部门民政局是采购社区服务的主要甲方，而街道办只起辅助性的角色，是为丙方。民政部门作为社区治理内容的业务主管部门，承担此角色似乎理所当然；然而民政局同时又是社区服务机构的主管部门，承担着社工服务机构的登记、业务指导、监管等职责。于是乎，民政局是在和自己的监管对象发生甲方乙方的关系。民政局会出现角色错乱的状况吧？

倘若是其它部门采购社工专业服务进社区，比如团委、妇联、计生、卫生等部门，则不存在这个问题。因为它们不是社工机构的主管部门。

因此，我认为，民政部门可以成为相关社工服务机构参加政府采购的资格审查者，但它不宜成为政府采购的甲方。代表区县政府的甲方角色应该转移给横切的街道办。街道办更接近于需求侧，由它作为区财政的信托人，成为采购服务的甲方，更合适一些。而民政部门同样可以作为业务的监管角色发挥作用。

对于区政府来说，支出是同样的，只不过是由竖切的民政部门转移到横切的街道办而已。而且此项专款专用，完全按照既定的公开程序来运作的话，并不能显示出它作为权力的使用价值，争这个意义不大。除非你可以灰色或黑色运作，而这恰恰是危险所在。

其后，谁来确定哪些内容可以进入购买服务的范围？最终的目标，采购服务的支出应占到财政总支出的多大比例，也就是说，有多少事项（现在和未来区县政府应向居民提供的公共服务）应该进入以采购服务的盘子中来？

这其实正是一项顶层设计的问题了。

老实说，这项工作需要对现在政府的工作业务流量作精准的测算，某项工作，需要的费时（人、日或时）及费钱（人工、各项成本及耗损等）的精确计算。需要行政管理专家认真分析哪些流程、岗位是必不可少的，哪些是不必要的。从效率的出发点来说，凡不需要的皆应砍掉。有哪些环节或内容是可以外包的？这里面的行政责任及法律关系如何调整？这部分的工作，似乎应该由编办、社工委等部门来做。

倘若政府采购服务支出占财政开支的比例由现在的仅2%提升到20%，会是什么样的情形？财政部门是否欢迎这样的改变？财政部门本应只是政府的会计及出纳，现在好像变成了财产所有人，虽然各政府部门都是政府的组成部分，但向财政请款却变成了可以寻租的事情。公开的招投标会减小财政部门的灰色权力吗？

其三，谁来制订招投标的规则？我以为，这个应该是明确而无争议的，只能是立法部门，也就是人大及其常委会。现状仅由某个行政部门就确定了相关的游戏规则，这显然不够严肃。

最后，谁来评价采购服务的质量？

现状是甲方在做此项评估。从法律关系上来说，甲方招标，甲方评价，似乎没有问题。然而政府采购服务的目标，往往并不是为了自己享用，而只是作为自己直接承担服务职能的替代方案，服务的使用者其实是居民。政府无论以何种方式提供服务，其目标只能是使用者——居民的满意程度。因此，关于采购服务的评价机制，倘若不由居民作为主要的评价主体，那就不能达到原本的目的，失去了正当性。

居民评价的方法，可以有多种。一种是居民直接评价，问卷调查也好，直接投票也好，均是直接方法；一种是由民意代表来作出评价，比如由居委会代表居民作出评价（这方案的前提是，居委会真正由居民选举产生）；也可以由居民（居委会）委托的第三方专业机构进行评价。

在民政部门主导的采购服务中，也在尝试引入第三方专业机构进行评价，但是这第三方却是由政府委托，只对政府负责。因此我认为，应该由居委会委托第三方专业机构来评价服务质量。

当然，所有的信托、代理人制，均不如居民直接的民意表达最具合法性。以现在IT技术发展的程度，做到这一点并不难。还有更釜底抽薪的办法，直接由居民以其购买行为来作出服务前评价，也就是说，仍由政府财政出资的购买行为，采购决策分散到居民那里，由其决定购买何者的服务。在IT和互联网技术发展到今天的程度，做到这一点也并不难。

问题在于，政府愿不愿意。