告别“物的城镇化”

告别“物的城镇化”

编者按

中国的城镇化无疑是本世纪最波澜壮阔的奇迹之一，它涉及的经济总量、建设规模和社会影响度，全世界恐怕找不到第二个可与之相比较的进程。

假如中国达到西方发达经济体75%以上的城市化率，需要60年时间，那么，2013年可能恰恰处于中间的位置。如果套用“红利”这个词，那么，城镇化带给中国经济的红利还有30年。

为什么李克强总理提出的是城镇化，而不是大家习惯的城市化？我们的理解是，至少未来10年的城镇化，应该是眼睛向下的城镇化，更强调中小城市的发展，更注重乡村向城镇演变的过程。大城市对于资本、 人才和信息，有一种天然的吸引力，它们的聚集可以通过市场去配置，而中小城市，尤其是由乡村演变而来的新的城镇，一段时期内则需要政府的引导和扶持，输入特定的资源。

为什么是新型城镇化？新，突出的是什么？我们的理解是，过去30年的城镇化，就是一种简单、粗暴的城镇化，是一种物的城镇化；而未来10年甚至未来30年，则必须是有丰富内涵的、内生的城镇化，是一种人的城镇化。

物的城镇化，只是物质形态在地理空间的扩展，土地由乡村变为城镇，城市区域由小变大，就像北京从二环扩充到三环、四环、五环、六环；以及资金的无限堆积，资源的无穷消耗等。表现在GDP上，就是8%、9%或7.5%的增长。

人的城镇化，则将关注的目光投向在城镇生活的人，以及以人为核心的社会组织的构建。因为眼睛向下，所以就更注重居民尤其是新市民的医疗、住房、养老、教育和文化、就业和收入、环保和安全、法治等方面的公共服务和社会保障。显然，人的城镇化的内涵，要复杂、深广得多。

只要稍稍关心过去30年经济发展历程，就会发现，物的城镇化这种模式虽然简单、直接，却几乎已经走到了尽头。因为它消耗了庞大的资金和资源，最大化地恶化了环境，投入回报越来越低，边际效率直线下降。这是在旧的经济发展方式基础上生长出来的一种城镇化。

如果说旧的经济发展方式不可持续，那么，也就必须与物的城镇化告别。推行产业转型，打造中国经济升级版，必须寻找一种新型的城镇化，以人为核心的城镇化，注重社会和文化内涵的城镇化。

新型城镇化，需要一系列的创新和改革，与之匹配。城镇管理体制要创新，城镇投融资体制要创新，社会管理体制要改革，住房、医疗、养老等社会保障制度要改革，收入分配制度要改革，土地、税收制度要改革。

但被过去30年的高增长奇迹所证明的旧模式，仍将有着巨大的惯性力量。直到今天，依然有很多地方政府将城镇化看作是设立一个又一个开发区、新区，看作是吸引大量外来投资，争取大项目，靠投资拉动经济快速增长。必须警惕土地的城镇化、投资的城镇化，继续攻陷一个又一个村庄。必须警惕在政绩驱动下运动式的城镇化，盲目建设各类新城和产业园，最终却变成了荒芜的死城、没有活力的睡城，资源耗竭了，发展的机会也错过了。

乡愁不应被城市的雾霾吞噬。

张永生：城镇化的驱动力不应是政府

本报记者王营北京报道

尽管城镇化已经被提及多年，但真正上升到改革中心战略层面，则是在十八届三中全会所公布的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。在21世纪传媒会议周“2013中国新型城镇化案例研讨暨中国幸福社区论坛”上，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生发表主题演讲称，在中央大力发展新型城镇化的背景下，当前应当对过去城镇化发展思路、视角和体制进行反思。

他在接受21世纪经济报道记者专访时表示，各个地方之所以出现很多“造城”运动，就是因为城镇化的主体是政府，而不是市场。

把政府的位置摆正

张永生认为，要想发展新型城镇化，需要把政府的位置摆正，城镇化背后的驱动力不是政府，而是市场。目前国内出现的造城运动，反映出当前城镇化是以计划经济为主导的思维，而这都是政府力量过于强大的结果。

张永生用一个形象的比喻解释了为什么会有城市。“两个关键词，一个是‘交易效率’，另外一个是‘公共产品’。可以想像，如果汽车的生产分布在各个乡村里，汽车产业是没法发展起来的，但当大家集中在一块交易，就可以进行高效率的分工，生产力会提高，经济也会增长。所以，城镇化、工业化与经济增长，它们是一个铜板的两面，我们不能够抛开经济增长来谈城镇化。公共产品对城镇化也很重要，如果类似于基础设施、信息都可以充分共享，使用效率就非常大。”

通过上述阐述，张永生认为，对城市产生主导作用的应当是市场，而政府的角色是履行责任。“但不幸的是在中国不是这种情况，为什么？这要追溯到计划经济年代所采取的一些发展战略。因此，政府要改变过去错位和越位的做法。我们在全世界很少看到有市场经济作用发挥很好的地方。一个好政府，政府一定是非常有效的，强有力的政府，但不是像现在的政府一样过以行政干预的，另外是改变政府的行为模式”。

张永生认为，鉴于此，十八届三中全会提出了一些非常实质性的改革内容。其中对城镇化影响最大的财税制度改革也被提及。“这个实际上是非常实质性的突破，当前的政府就是因为事权和财权不对称，很多支出没有相应财力的保障，所以政府要利用权力向市场寻租。”

“其次，一个重要的改革方向是改革预算制度。这是非常有力的一个制度，以前政府卖地，得到这些收入和当年的支出是挂钩的，现在收入和支出不挂钩，你卖多少地不意味着这些收入都能够支配使用。所以，预算制度改革会对政府建立起一个非常强硬的约束。”

“另外，地方政府今后的考核机制也会发生变化。以前‘GDP锦标赛’使得各个地方政府成为发展的主体，现在考核指标变了，GDP将不再是那么重要的指标，司法和反腐机制都有很大的动作。”

“最后一个重要的改革方向是破解土地财政困局。改革方向将表现在三个方面，第一，土地给农民赋权。以前政府要从农民手里拿地可能相对容易，但现在不一样了，你很难从农民手里拿地；第二，由于农村建设用地入市，政府拿到地之后想去操控价格难度也在加大；第三，以前政府卖地高收入想用在花费、支出上，但由于预算制度改革，政府再想像以前那样花费就很难。”

农村凋敝的现状将有所改变

张永生认为，在十八届三中全会改革背景下，农村的现状将有很大程度的改变。

他表示，计划经济所遗留的农村土地制度问题，导致市场无法有效地参与到农业和农村的现代化改革中。这不仅导致农村的土地交易市场没有形成良好的市场，而且城市的资本也很难流向农村。比如，城市市民如果想在农村买一块地，办一个农庄，这是不可能实现的。所以整个经济发展的过程中，农村仅是一个输出对象，输出劳动力和资本，最终导致现在非常令人担忧的现象，一方面中国经济高速增长，另外一方面是农村的凋敝。

因此，张永生认为，接下来，中央政府将通过土地改革打通农村和城市之间土地要素市场。城乡壁垒一旦被打通，城市的资本和人才可以和农村之间实行双向流动，农村的活力也会焕发出来，就不会像现在，整个农村都是沉睡中。

“接下来就是户籍制度和社会保障制度，以及基本公共服务方面的改革，这些都是为了促进人口的自由迁徙和双向流动。总体而言，《决定》会破除城乡壁垒，为实现城乡协调发展提供根本制度保障，为政府权力套上‘缰绳’，最终使得市场活力得到释放。”张永生认为，未来中国经济能否有脱胎换骨的变化，取决于《决定》能不能得到有效彻底的执行。（编辑蓝洁周凌晖）

林澎：巨型城市的蔓延式发展不可取

本报记者荆宝洁北京报道

巨型城市北京正在变得越来越脆弱。

一场暴雨可以让整座城市陷入瘫痪；一场大型演唱会，甚至一次宜家商场的促销活动也可以让这座城市的交通发生长时间滞阻；而道路拥堵是几乎是每天、每时都在发生。人口正在不断涌入北京，城市的承载力越来越弱。

这并不是城市规划者们所期许的局面。

北京需要新的城市副中心

在北京科技商务区建设有限公司总经理林澎印象中，过去北京市曾经有很多绿化带，但是它们不断被蚕食。尽管有关部门提出了“两轴、两带、多中心”的规划理念，在现实中，北京的城市发展越来越像“摊大饼”，平面式扩展大行其道。

林澎认为，无序的蔓延式发展是不可取的，北京需要明确新的城市副中心，需要摆脱旧思维，重新梳理北京的城市功能。新的城市副中心应该是真正意义上的良性自我循环体，是活跃的细胞，而不是病态的城市肿块。事实上，不止是北京，中国的城市发展已经走入了新的历史时期，需要用创新的思维去应对和解决问题。

林澎在接受21世纪经济报道记者专访时指出，从国际大都市的发展历程来看,如果一个城市尤其是特大型城市只有一个中心,“城市病”将会随着城市规模的扩大日益凸显。一般来说,综合型大都市大多都呈现出由“单核心”向“多核心”发展的特征。东京、巴黎的做法值得北京借鉴。

如东京从1958年至今就曾三次实施“副中心”战略。现在它共有7个副中心，每个副中心既是所在地区的公共活动中心，同时也承担东京作为国际城市的某些职能。在7个副中心中，最为成功的当属新宿。目前，金融保险业、不动产业、零售批发业、服务业成为新宿的主要行业，人口就业构成已接近东京都中心三区。

巴黎的拉德芳斯是副中心建设中的又一经典案例。经过近30年的建设，现在拉德芳斯已经建成商务与办公楼面积近250万平方米，容纳公司1600多家，其中包括法国最大的5家银行和17家企业，170家外国金融机构，还有190多家世界著名跨国公司的总部和区域总部。区内目前工作人员超过了15万。

新的城市副中心应产城融合

而过去，北京也曾提出建设副中心，但副中心的建设难言成功。以通州为例，交通拥堵成为困扰通州的首要问题。并且，缺乏产业支撑的问题一直未能解决，职住分离的趋势越发严重。

林澎认为，其中值得反思的是，过去的城市发展被“房地产模式”绑架。不唯北京，地方政府追求短期利益的现象，几乎在中国所有城市都存在。以房地产开发模式为主导的城市建设，追求快速建设，由此产生了许多睡城、职住分离的功能区。而产业的发展需要时间，需要投入大量的精力。 “不过，通州的城市发展也才走过第一个十年而已，未来的道路还很长。”林澎说。

在新的历史时期下，北京需要明确新的城市副中心。据了解，2013年1月22日，在北京市第十四届人大一次会议上，代市长王安顺在政府工作报告中提出，北京要加快城市副中心和新城建设，坚持聚焦通州，科学规划，分步实施，确定起步区及相关配套政策，力争重大基础设施、公共服务设施和重点建设项目取得较大突破。同时，要加快顺义、亦庄、大兴、昌平、房山新城的建设，打造功能完备、宜居宜业的综合性新城。

林澎建议，需要引入创新的思维来打造城市副中心。从规划角度，过去也曾提出过产城融合的理念，土地曾被粗犷地划分为产业区和居住区，但相互没有任何交叉、交流。如何让产业和城市真正的融合，使区域中的每一个细胞都有活力，这是新型发展商需要解决的问题。新的城市副中心应该是产城融合的。

此外，在新型的城镇化背景下，解决问题的方式也应该有所改变。“真正将市场力量引入到城市建设中。”林澎说。不仅需要理念上有所改变，每一个细节都从“人的需求”出发，而不是从政绩观上出发。制度上也应有所变革，特别是土地、财税等制度。

而具体到北京科技商务区建设有限公司正在做的事情，北京是否能在北部昌平区形成类似“硅谷”以城市创新经济为依托的城市副中心？

林澎的思考是，一方面需要打造良好的硬件环境：便利的交通，发达的通讯网络，高度信息化，良好的生产和居住条件。但更重要的是打造软环境。客观来看，昌平TBD（科技商务区英文Technological Business District的缩写）区域具备良好的条件。周边有大学、研究机构和风险企业，有可能引起知识和信息的汇集与交流，形成高科技产业集聚。但更重要的是政府或园区管理部门能否给进入园区的高科技公司提供资金、税收、法律等方面的优惠政策。信用体系是否完善，能否倡导一种特殊的创业精神和营造一种独特的人文气氛。有了这些软硬环境，科技新区才能产生吸引力，不断壮大。

然而道远路长。（编辑蓝洁周凌晖）

朱中一：土地和房地产是城镇化的重要载体

本报实习记者鄢子北京报道

中国房地产业协会副会长朱中一在2013中国新型城镇化案例研讨暨中国幸福社区论坛上明确指出，城镇化是从事第一产业的农村劳动力向第二产业、第三产业转移的过程，是农业专业人口从农业社会生活转向城市生活的过程，是劳动方式、就业方式、生活方式转变的过程，包含了经济发展的规律。

在朱中一看来，推进以人为核心的城镇化，产业支撑是城镇化的重要基础，土地和房地产是城镇化的重要载体。房地产行业首先要关注老百姓的住房问题，就是把符合条件的农村转移人口转为城镇居民，解决住房问题；其次要不断完善市场配置和政府保障相结合的住房制度。

城镇化应积极稳妥

朱中一说：“习近平总书记不久前在山东考察的时候讲了一段话：‘城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。’这就说明城镇化是一个经济规律，要积极稳妥。”

朱中一援引了十八届三中全会决议关于健全城乡发展一体化的体制机制的内容，“城乡二元化结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。”他谈到，这部分论述的第一段话是加快构建新型的农业经济体系，第二段话就讲到了赋予农民更多的财产权，第三段话讲到了推进城乡要素的平等交换和公共制约的均衡配置，第四段话才讲到了完善城镇化健康发展的体制机制。

他认为，这一思路的形成基于城镇化的经济规律。当工业化发展以后，才容易进入规模经营、合作经营阶段。只有在构建新型的农业经营体系以后，人口的转移才能成功。在转移和城乡一体化过程中如何赋予农民更多的财产权力，是至关重要的；然后推进城乡要素的公共资源均衡配置，才能完善城镇化的健康体系。

“这就说明，在城乡一体化过程中，城镇化首先关心的是农业的现代化、构建新型的农业经营体系。只有这样，农村才有富余的劳动力出来；只有这样，咱们才能处理好城乡的协调发展关系。”朱中一表示。

土地和房地产是城镇化的重要载体

朱中一谈到房地产业在城镇化当中怎么定位的问题。

“在城镇化过程中有几个基本的要素：以人为核心是第一要素；产业支撑是重要基础；产城融合也是一大要素；土地和住房是重要的载体，是城镇化的重要保障。”

在朱中一看来，要推进以人为核心的城镇化，房地产行业首先应该要关注老百姓的住房问题，把符合条件的农村转移人口转为城镇居民，解决住房问题。“在城镇化过程中，住宅业是为老百姓住有所居服务的重要民生行业，非住宅的商业地产、旅游地产、产业园区地产等，是为相关产业的转型升级提供配套服务的基础性产业。”

他认为，推进以人为核心的城镇化，需要不断完善市场配置和政府保障相结合的住房制度，为扩大就业服务。“要完善双轨制的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定的一个供需格局；既要增加新增的住房供应，又要盘活存量；既要新建又要发展和规范二手房市场和租赁市场，同时还要考虑将进城落户的农民工的宅基地和房产作为资产流转，提高他们在城市里购房和租房的能力。”

朱中一称，房地产市场差异化问题已经显现。现在北上广深等一线城市，住房供不应求，房价上涨很快，但是不少三、四线城市存量的消化压力也不小。现在存量房、待售商品房面积的增加主要是三、四线城市的现象。

朱中一建议，在贯彻双轨制住房工业体系的时候，不要与保障房市场的供应截然分开。他举例道：“像北、上、广、深这些城市，特别是北京，应考虑增加商品房的供应。但是供大于求的城市的政府怎么通过控制多余住房、控制租赁住房，很多城市都在探索。像贵阳可以把中小套型的房子租来，政府加一些补贴，租给符合条件的中低收入家庭，这样政府也可以少建一些保障性住房来达到这一目的。”（编辑蓝洁周凌晖）