审计署新闻发言人解读《全国政府性债务审计结果》

2013年12月30日，审计署发布了《全国政府性债务审计结果》。围绕此次公告有关内容，记者采访了审计署新闻发言人陈尘肇。

1.记者：为什么要开展此次全国政府性债务审计？

答：近年来，按照国务院部署，审计署多次组织开展了地方政府性债务审计，对加强债务管理和防范风险发挥了积极作用。今年7月，国务院决定由审计署统一组织全国各级审计机关对中央、省、市、县、乡政府性债务进行一次全面审计。通过审计，全面摸清债务底数，客观反映债务情况和债务管理中存在的问题，提出审计建议，有利于科学研判和防控风险，为决策提供参考；有利于建立规范的举债融资机制，完善债务管理制度；有利于提高债务透明度，便于相关部门和社会公众加强政府性债务的监管；有利于促进转变政府职能，深化投融资、财税等体制机制改革，保障经济社会持续健康发展。

在我国经济社会发展的新起点上，在全面深化改革的关键时期，党中央、国务院部署这项工作，全面摸清债务底数，依法如实向社会公开，体现了高度负责、实事求是的态度，表明了我国经济管理和宏观调控政策更加科学，彰显了我国国家治理的新思路。

2. 记者：此次审计的政府性债务范围是什么？与2011年全国地方政府性债务审计相比主要有什么不同？

答：此次审计的政府性债务范围包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。与2011年全国地方政府性债务审计相比，主要有以下两个方面的不同：

一是此次审计包括中央、省、市、县、乡五级政府，与2011年审计范围相比，增加了中央和乡镇两级政府。

二是2011年以来，一些地方出现了通过新的主体、新的方式进行融资的情况。比如，有的地方通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资；有的地方通过银行贷款之外的BT（建设—移交）、垫资施工、融资租赁和集资等方式变相举债融资。我们考虑到这些变化，此次审计，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT、垫资施工、融资租赁和集资等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务。

3. 记者：政府性债务资金主要用在哪些方面？发挥了什么作用？

答：我国经济社会处于快速发展阶段，基础设施、民生工程等方面资金缺口较大，仅靠财政资金投入难以满足需要。从审计情况看，我国地方政府债务资金有87%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域，其余债务资金用于工业、能源等方面。债务资金的投入，为经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等发挥了重要作用，形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。

4.记者：近年来有关部门和各级地方政府加强政府性债务管理采取了哪些措施？

答：党中央、国务院高度重视政府性债务问题。2011年以来，国务院有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。

一是政府性债务管理制度逐步完善。2011年以来，国务院有关部门和地方政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。财政部完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法，组织清理规范了地方政府融资平台公司，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况；金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理，贷款规模得到有效控制。此次审计中，我们了解到省、市、县各级政府共计出台债务举借、偿还、使用和管理等方面管理制度近2800项。

二是债务风险防范措施不断强化。截至2013年6月底，全国有18个省级、156个市级、935个县级建立了债务风险预警制度；有28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度，准备金余额为3200多亿元。同时，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，其中通过对公益性乡村历史债务的清理，化解农村义务教育债务900多亿元。

三是地方政府融资平台公司偿债能力有所增强。各地按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。审计了解到，2012年底省市县融资平台公司与2010年相比，平均每家资产增加13亿元，平均每家利润总额增加480万元，平均资产负债率下降近5个百分点。

5. 记者：如何理解政府性债务的三种类型划分？

答：根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，结合国际惯例，审计中将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。其中：政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，政府及其组成部门是法律意义上的负债主体，属于“政府债务”；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指债务人为公益性项目举借，由非财政资金偿还，政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务均由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属“政府或有债务”。由于或有债务属于潜在的义务，是否需要承担具有不确定性，因此，在企业资产负债表中，或有负债也不计入负债总额，仅在报表附注中予以披露。

在理解“政府性债务”的范围时，要注意区分“政府或有债务”与“政府债务”的不同性质，不能将“政府或有债务”和“政府债务”简单相加；同时，政府对两类或有债务的法律责任也有所不同，同样不能将两类或有债务简单相加。在分析负债率、债务率等政府债务风险指标时，不能将两类或有债务余额直接与GDP和综合财力进行比较，否则就会混淆政府对或有债务所负法律责任的不同，得出不恰当的结论。

政府或有债务是否需要政府承担偿还责任、需要承担多少责任，取决于债务人自身的偿还能力，如果债务人自身收入状况良好，政府则不需要承担偿还责任。审计结果显示，2007年以来，全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还的债务本金中，各年度由财政资金实际偿还的比率分别在9.95%－19.13%和4.83%－14.64%之间。2012年底全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为27707亿元和59326.32亿元，按照上述财政资金偿还的最高比例19.13%、14.64%计算，两类政府或有债务中，政府需要承担偿还责任的债务最高分别为5300.35亿元和8685.37亿元。

6.记者：为什么说我国政府性债务风险总体可控？

答：审计结果表明，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。

一是从国际通常使用的负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率等风险控制指标看，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%；若将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。全国政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%；两类或有债务分别按照19.13%、14.64%的比率折算后的总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的90~150%的债务率控制标准参考值范围之内。三类债务的逾期债务率均处于较低水平。

二是从我国经济发展水平看，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但仍将保持较高的增长速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。

三是从政府性债务与政府资产的对应关系上看，我国政府性债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。

综上分析，我国政府性债务风险总体可控。

7. 记者：与其他国家相比，我国政府性债务有哪些显著特征？

答：一是从债务对应的资产和收入看，我国债务大多有相应的资产和收入作为偿债保障。我国处于城镇化快速发展阶段，投资仍然是拉动经济增长的重要手段。与一些国家的政府债务主要用于消费性支出，缺乏自偿性的特点不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障，具有较强的建设性、发展性和自偿性特征，通过债务资金的投入，促进了经济增长和财政收入的增加，也有利于进一步增强偿债能力。

如中央政府性债务中，有相当部分的国债资金被用于投资和项目建设；中国铁路总公司（原铁道部）的债务投向了铁路建设项目，该公司2013年6月底财务报表反映资产总额4.66万亿元，具有稳定的经营收入，以往债务履约情况良好。地方政府性债务中，用于土地收储的债务形成了大量的土地储备资产；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输的债务，形成相应资产且大多有经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，有相应的资产、租金和售房收入。上述情况与国际上一些国家的政府性债务大多用于消费性等支出，债务资金缺乏对应的收入来源，基本依靠财政资金偿还，有着本质的区别。因此，对我国政府性债务负担进行分析时，不仅要参考国际风险指标，还要综合考虑我国的债务特征。

二是从对外债的依赖程度看，我国的政府性债务中外债占比低，对外债的依赖性小。 2012年底，我国政府外债余额4733.58亿元，占整个政府性债务余额的比重较小，占GDP的比率仅为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。这就表明我国经济增长对政府外债依赖程度较低，不易受国际金融市场波动的影响，应对和解决政府性债务问题的自主性和能力更强；反过来说，我国政府性债务对国际金融市场的影响也比较小。但我们也应当看到，我国政府性债务来源中，银行贷款比重较高，对国内金融体系依赖性较强，应当引起高度重视，必须切实加强政府性债务管理，有效防范系统性、区域性财政金融风险。

三是从债务类型看，我国政府或有债务规模较大。由于我国社会主义市场经济体制尚不够健全，政府与市场的边界不够清晰，投融资体制、价格形成机制不够完善，与一些发达国家相比，政府承担的支出责任范围更广，政府或有债务规模也比较大。未来，随着我国经济体制改革的深化，市场在资源配置中决定性作用的增强，现代市场体系的完善，市场决定价格机制的形成，我国政府或有债务的边界将不断缩小，债务规模将得到有效控制，部分存量或有债务也可能逐步予以剥离。

8. 记者：审计发现政府性债务管理中存在哪些主要问题，产生的主要原因是什么？

答：此次审计发现政府性债务管理中还存在一些问题：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长19.97%；二是部分地方和行业债务负担较重，有的地区债务率已经超过100%，债务偿还压力较大；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等。此外，本次审计还发现并已依法移送有关部门处理的涉嫌违法违纪案件线索51件，涉案人员69人，有关处理结果将适时公告。这些问题必须引起高度重视，及时采取有效措施加以解决。

产生上述问题的主要原因：一是我国经济、社会处于快速发展阶段，市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目建设都需要大量资金投入，但由于财税体制不够完善，地方政府财力有限，基础性、公益性项目建设存在资金缺口，地方普遍通过举债弥补资金缺口。二是一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，有较强的投资冲动，盲目举债发展，加之对地方政府及领导干部考核机制缺乏债务管理约束，致使部分地方的政府性债务增长较快。三是国家从法律层面未赋予地方政府举债权，地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在。四是虽然近年来国家有关部门和地方政府陆续出台了一些加强地方政府性债务管理的相关规定，但在政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面管理仍显薄弱，制度执行也不到位。

9. 记者：针对当前政府性债务管理现状，审计提出了哪些建议？国家对加强政府性债务管理已采取了哪些措施？

答：针对当前我国政府性债务管理现状，审计机关已向有关部门和地方政府提出以下四个方面的建议：一是建立规范的政府举债融资机制，实现阳光、规范融资；健全完善政府性债务预算管理、规模控制、举借审批、统计管理等制度；坚决制止地方政府违规担保，切实加强对BT、垫资施工、信托、融资租赁等融资方式的监管。二是把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围；加大对金融机构的监管力度，对违规提供资金或违规要求提供担保的，要追究相关人员的责任。三是进一步厘清政府与市场的关系，深化投融资体制改革，拓宽城市建设融资渠道，完善城市公用事业服务价格形成和调整机制；深化财税体制改革，合理划分中央与地方的事权和财权，完善地方税体系。四是建立债务风险预警和应急处置机制，制定化解债务风险工作方案，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范债务风险；妥善处理好在建项目的后续融资，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程。

党中央、国务院高度重视政府性债务问题，从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了一系列重大部署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制；建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，进一步理顺中央和地方收入划分；同时建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。中央经济工作会议将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一进行了部署。会议提出，“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向”。在中央城镇化工作会议又提出，“建立多元可持续的资金保障机制”，“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”。

有关部门已按照党中央、国务院的总体部署，正在制定和出台加强政府性债务管理的具体措施。比如，中央组织部近日印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定要加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”，把是否存在“新官不理旧账”等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。相关部门和地方各级政府也将积极完善制度，陆续出台新的措施。随着各项政策措施的落实到位和改革的不断深化，相信我国有能力切实解决好政府性债务问题，确保不发生系统性、区域性财政金融风险。

10. 记者：下一步将如何加强对政府性债务的审计监督？

答：下一步，全国审计机关将进一步加强对政府性债务的审计监督，建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制，并将政府性债务审计与中央财政管理、中央部门预算执行、地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。特别是按照中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，加强审计监督，强化责任追究。通过审计，促进强化和规范债务管理，防范债务风险，提高资金使用效益，完善债务相关制度，充分发挥审计推进完善国家治理和经济社会可持续发展的积极作用。

11. 记者：此次审计参审人员达5万多人，如此大规模的审计是如何组织开展的？如何保证审计质量？

答：此次审计涉及中央、省、市、县、乡五级政府，审计范围广、涉及单位多、内容复杂。为确保审计质量，审计署采取了以下主要措施：

一是坚持审计监督全覆盖。审计署组织全国各级审计机关5.44万名审计人员，将有政府性债务的62 215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68 621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位、14 219个其他单位，以及730 065个项目全部纳入审计范围。

二是坚持“五统一”的组织方式。按照国务院办公厅下发的审计工作方案，此次审计实行统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一处理原则和统一审计报告的原则，利用信息化手段，建立了统一的审计指挥平台、项目管理平台和数据分析平台，实现了对全国各审计现场的实时管理和全过程质量控制，确保各级审计机关工作目标清晰、标准统一、步调一致。

三是坚持“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的实施原则。在审计中，对全部2 454 635笔债务，都与相关的债权人、债务人、其他有关人员或机构核实了情况，审核了债务相关的账、证、表和文件、协议、合同等资料，以及相关的项目、工程和资金等，确认债务的真实性、完整性、合法合规性。

四是坚持 “上审下”、“交叉审”相结合。审计署业务司局和派出审计局负责中央政府性债务的审计，驻各地特派办负责各省本级、省会城市本级和部分区县的审计，地方审计机关在审计署统一领导下，采取“上审下”、“交叉审”相结合的方式对其他市、县进行审计，有效整合了审计力量，保障了审计的独立性。