新型城镇化：规划要走立法这条路

法治周末记者高原

2013年岁末，刚刚闭幕的中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标。所谓三个“1亿”，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。

此前不久，中央城镇化工作会议刚刚闭幕。前后相连的两个中央级会议，明确了城镇化的工作目标和工作进度。

“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”在2013年12月12日至13日举行的中央城镇化工作会议中，用这样诗情画意的文字写入了会议公报中，学界认为，这说明决策者已经意识到城镇化是一个自然历史过程。

目前，中国城镇化进程正站在一个新的历史起点上，在城镇化推进过程中布局如何规划？城市扩张会不会过分侵占耕地等问题，在公报中给予了回应。

会议确定了推进城镇化的六大主要任务，包括推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地使用效率、建立多元资金保障体制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平以及加强对城镇化的管理。

多位接受法治周末记者采访的专家表示，注重规划、以人为本是这次城镇化工作会议的重大亮点。

首次专门召开城镇化工作会议

“新型城镇化”毫无疑问是最近一大热词。

2013年11月的第十八届三中全会推出一系列改革措施细则，其中之一就是加快城镇化建设。国务院总理李克强称城镇化为中国经济增长的“巨大引擎”。

2012年，中央经济工作会议将城镇化单独作为一项经济工作任务列出，2013年中央经济工作会议首次长达4天之久，其间同时召开了中央城镇化工作会议，这也是中央经济工作会议期间首次“套开”其他会议。

三农经济研究专家、中央党校研究室巡视员曾业松在接受法治周末记者采访时表示，中央专门召开城镇化工作会议，在党史上和共和国历史上都是第一次。

“这是一个引人关注的重大事情，也是一个开创经济社会发展新局面的重大举措。”曾业松说。

会议提出的“新型城镇化”指引未来城镇化的发展道路，强调以人为本，从人、土地、资金、规划布局、自然环境等多方面进行指引，描绘出有中国特色的城镇化蓝图。

有媒体分析称，地方政府官员不应再把城镇化当成是房地产建筑工程蔓延的借口。有媒体分析指出，此次城镇化工作会议，意味着2014年将成为中国新型城镇化的开局年，与新型城镇化相关的改革有望在2014年渐次展开。

而业内人士普遍的说法是，党的十八大提出“新型城镇化”，是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

中国国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在个人微博上撰文分析，会议内容显示，今后的城镇化将从以前只注重硬件设施改变为“软硬结合”，“软”指的就是推进户籍制度改革、促进社会公平和改善生态环境。

易鹏认为，这次新型城镇化会议明确提出要讲究“顺势而为”，不要一味追求城镇化率，而是要“水到渠成”，这或许意味着地方政府的考核将不刻意以城镇化率为标准。

他提出，本次会议对城镇化更多的要求就是提高质量。以前许多人对城镇化有误解，以往的城镇化更多地表现在修房子、拆迁、修路，甚至建空城、鬼城的模式中发展。而新型城镇化的要求就是要破除这些问题，要“提质”。

“提质”首先表现在，新型城镇化是人的城镇化。这次明确提出了，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这意味着就是要解决这一批人的户籍问题，这一批人在中国的2亿农民工中大概有4000万人。

目前，各项部署已进入落实期。公安部、发改委、国土资源部、民政部四个与城镇化发展密切相关的部门，均已明确改革重点。

公安部副部长黄明日前表示，要加快户籍制度改革的进程，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

国家发改委主任徐绍史则表示，2014年，发改委将会同有关部门，推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，研究推出促进中小城市特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。

规划要有法律权威性

中国虚高的城镇化率素来遭舆论诟病。

统计显示，去年中国按常住人口统计的城镇化率已达到52.57%，但实际户籍人口城镇化率仅为35.29%，许多入城务工的农民工及家属并未享受到平等的城镇公共服务和社会保障。我国的真实城镇化率远低于官方公布的52.59%。

作为清华大学政治经济学研究中心主任、教授以及第十二届全国人大代表，蔡继明近年来特别注重于土地制度和城镇化研究。蔡继明认为，要把城镇化与城市发展和城市建设区分开来：新型城镇化是人口的城镇化，核心是农村人口的市民化，而不是简单的城市建设和空间扩张。

“造成我国城镇化进程缓慢以及人口城市化滞后于空间城镇化的制度根源之一是现行的城乡二元土地制度。”他说。

“我认为，今后推进城镇化的关键是按照中共十八届三中全会的精神，深化土地制度改革，特别是要发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，加快构建城乡统一的建设用地市场，使农地在符合规划和用途管制的前提下与国有土地同等入市、同权同价。”

只有这样，才能一方面增加城市建设用地的供给，打破政府对城市建设用地供给的垄断，从而有效地遏制地价和房价的上涨，降低农民工和外来人员落户的门槛；另一方面，大幅度增加农民的土地财产收入，缩小城乡居民收入差距，同时促进土地流转和集中，实现农地规模经营，加快农业现代化进程。

作为保障规划连续性的手段，中央城镇化工作会议特别指出了规划的法律权威性。

中央城镇化工作会议强调：“城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届”，“编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性”。

“所以我认为，城镇化纲要更重要的是要有相应的配套制度和措施，如果这些没有形成一个完整的思路，这个规划恐怕也就很难执行。”蔡继明对法治周末记者说。

“其他相关方面的改革力度还要加大、要深化。我想随着土地制度、户籍制度以及其他相关制度改革推进的情况下，扫除了阻碍城市化进程的障碍，降低农民进城落户的门槛，城市化的进程就会变成一个自然加快的过程。”

蔡继明认为，土地制度改革必须进行顶层设计，首先是要修改宪法第10条关于城市土地必须归国家所有的规定，允许非公益性用地实行集体所有或个人所有(比如说宅基地)。

“只有相应地改变了上述法律和政策，城乡统一的建设用地市场才能最终建立起来，城镇化健康发展的体制才能逐步完善起来。”蔡继明说。

以人为本是亮点

一直以来，农业转移人口市民化备受关注。但由于这个群体规模巨大，短时间内要让每一位农业转移人口都享受到市民化待遇还不太现实。那么，如何解决这一关系到城镇化质量提升的重要问题。

本次会议对此作出了回应：要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受法治周末记者采访时指出，这是城镇化工作会议的突出亮点之一。

新型城镇化核心是以人为本，此次会议提出“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

为实现这一目标，除了会议提出的户籍制度改革外，未来与改善居民生活相关的软投入也将显著增加。

“其中可能的方向将主要包括公共服务体系中的医疗、教育、养老等，以及城市基础设施服务相关的水、电、燃气、环保、安全防卫、园林绿化等领域。而传统的基建投资建设领域，未来投入力度或将有所减弱。”迟福林说。

迟福林指出，人口城镇化的过程就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。会议把“推进农业转移人口市民化”作为六大任务之首，提高城镇化的包容性，重头戏是解决好农民工市民化问题。

农民工市民化的过程实质上是基本公共服务均等化的过程。以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”。

“打破传统城镇化惯性，积极推进人口城镇化，伴随着深刻复杂的利益关系调整和发展理念转变，这是我国城镇化建设遇到的最大的难点。”迟福林指出。

在城镇化亟待推进的诸多改革中，土地和人口这两项制度从实践和理论层面均首当其冲。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英告诉法治周末记者，城镇化的本义是在经济结构升级、工业化推进过程中伴以人口调整。

“让人口流动适应经济调整”，而整个过程应该是人口福利水平提高、人均国民收入水平提高的过程，人口布局应坚持自由、平等、健康、公序原则。

在他看来，户籍制度改革“并不难”，只需捅破一层利益与政府履责的窗户纸。

迟福林也表示，实现中央确定的城镇化目标，关键在于人口城镇化的体制机制创新，改变传统的城乡二元结构。

而真正解开这个“二元方程”，迟福林提出了七点建议：一是让农民工成为历史；二是尽快打破二元户籍结构，改革户籍制度；三是推进土地制度改革，尤其是农村土地制度改革；四是调整人口政策；五是推进与人口城镇化相适应的财税体制改革；六是推进农村社区管理体制改革；七是以坚持市场主导的城镇化为目标，调整行政区域体制；八是推进行政体制改革。