如何利用和管控地方政府债务？

十八届三中全会提出允许地方政府通过发债等方式拓展融资渠道，紧接着中央工作会议又提出要化解地方政府债务风险。在这样的背景下，讨论我国地方政府的债务问题非常符合时代要求。下面从三个角度分析这个问题：我国地方政府债务问题的严重程度；地方政府债务形成和扩大的原因；如何规范、管控地方政府债务。

一、 我国地方政府债务的严重程度

我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）增长快，1996-2010年的年增长速度达27%，其中个别年份的增长速度远高于这个数字。其中1998年实行积极的财政政策，地方政府债务增长48%；2008年全球金融危机爆发，2009年地方政府债务增长62%。（2）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（3）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（4）银行贷款多，2010年占比79%。（5）融资平台公司举借多，2010年占比46%。（6）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，平均水平高达250%。（7）债务分布不平衡，有的地方债务率达220%。

二、地方政府债务形成和扩大的原因

很多因素共同导致了地方政府债务的形成和扩大，具体包括以下几个方面。（1）地方基础设施建设需求大。中国目前的经济发展阶段决定了，需要大量的基础设施建设，客观上需要地方政府大展身手。这与我国工业化和新型城镇化的目标是一致的，也是客观必须。其他国家在类似的发展过程中，也是地方政府发债特别多。比如1830年代末，美国州政府的债务是联邦政府和地方政府（市政府和县政府）的8倍。1842年-1933年地方政府（市政府和县政府）开始进行基础设施建设，例如高速公路、饮用水系统、污水处理等。1900年地方政府的债务是州政府的8倍。（2）地方政府财力不足。（3）不能量入为出，这也涉及政府的政绩观问题。（4）土地财政越来越难。（5）地方政府对中央的依赖。地方政府是不被允许发债的，它的财政赤字应该是由中央政府填平，地方政府发的债都是在预算约束以外的。所以地方政府就存在着依赖的心理，只管借钱而没有考虑还钱的问题。

三、 如何规范、管控地方政府债务？

（1）把部分地方政府债变为企业债。既然是城市投资公司，是否能尝试像公司一样运行，有收益的用收益还债？变为企业债，也许能刺激地方政府的积极性，从而提高效率。（2）地方政府发债试点应从省级和副省级政府开始，不要一下做到县级政府。目前省级发债占30%，市级发债占44%，县级发债占26%。可见，发债需求中省市级政府是主体。（3）对地方政府实行硬预算约束。如果预算约束够硬，允许地方政府独自发债，就要考虑地方政府是否可以破产的问题。除此之外，投资者也要反思。金融机构不愿意买中央代地方政府发的债，而地方政府自己发的债很受欢迎。背后隐含的道理是这些买家并不看重债券本身的收益，而是看到其他方面的收益，比如对地方政府的一种讨好、支持或是捧场。这种做法也不利于建立硬预算约束。（4）建立地方主要税种。财产税是一个选择。营业税改增值税以后，地方政府没有营业税了，是把增值税的更大份额划给地方呢，还是设立新的地方税种，比如说销售税？这是值得讨论的问题。（5）提高债务资金利用效率。（6）建立地方政府债务风险预警和控制机制。（7）大力发展地方经济，提高偿还能力。经济发展了，基数就变得大了，债务率也就随之降下来了。

（作者系北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任，本文来自北大国发院地方政府债务论坛）（编辑王芳艳）