冯奎：城镇化的功夫要下在“化”字上

经过多年的争论，大家都认可城镇化要以人为本。今后一个阶段，核心任务是推动人的城镇化，尤其是农民工的市民化。可以说，关于“化什么”的问题，理念与理论上都无异议。

接下来，最为重要的问题是，城镇化，到底应该怎么“化”？

我的观点是，未来一段时间的城镇化，要在“消化”“量化”“细化”这六个字上狠下功夫。

第一，看到“消化”的意义，至关重要。过去几十年中，我们国家的城镇化速度很快。最近十年，城镇化率年均增长1.2个以上的百分点，每年2000多万人口成为城镇化的统计人口。2013年底，城镇化率达到了53.73%。庞大的城镇化人口中，包含着大量的农民工。2013年底，全国农民工总量是2.7亿人。其中，外出农民工达到1.7亿，本地有1亿人。

这一群人，从50后、60后、70后，一直到00后都有，成了回不了故乡，但也没有融得进城市的人。这样的“半城镇化”，不仅仅不利于拉动内需，更重要的是，将会牺牲一代甚至数代人本应有的公民权利和幸福生活。所以，未来一段时间的城镇化，重点问题不应再是追求速度，而是要保持一定速度的前提下，把前阶段城镇化遗留下来的农民工市民化的问题逐步消化掉、解决好。

第二，明确“量化”的任务目标，才能凝聚各方面力量。十六大以后，中央就对农民工工作做出一系列部署，2006年还曾出台《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。但由于只有定性描述，没有量化指标，结果农民工的市民化，就变成了说起来重要，干起来不要的一件事。

直到2013年底，解决农民工问题的时间节点、阶段性任务才得以明确。

2013年底，中央城镇化工作会议进一步明确农民工市民化的极端重要性。中央农村工作会议则提出“三个1亿人”的目标与时间表。也就是，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。

“三个1亿人”的难度，不可等闲视之。第一个1亿人，即约1亿进城常住人口的落户问题，涉及政府要承担的城镇化成本，涉及农民工最迫切的“安居”、最根本的“乐业”愿望，以及融入城镇社会等一系列深远问题。而这些工作刚刚破题。以住房为例，2012年1.6亿外出农民工中，真正能够买房的约为0.6%，能够独立租房的大概占13.5%，其他要么居单位宿舍，要么住生产场地。此外，第二个1亿人，事关棚户区与城中村改造。第三个1亿人，是如何在中西部地区实现较快速度的城镇化。这中间，都是困难重重。

第三，“细化”分工，才能逐步将城镇化，特别是农民工市民化的任务落到实处。

现在看来，地方层面在细化落实方面，已经采取了一定措施。突出的表现是，31个省市的两会，有24个提到农民工市民化的问题。中国农民工数量第一大省的广东明确提出“加快户籍制度改革，实行差别化落户政策，逐步解决长期进城务工人员及其家属落户问题”。此外，广东还提出要健全居住证制度，要求“完善积分制入户和高技能人才入户城镇政策”。作为常住人口超过2000万的特大型城市，北京提出“加强人口规模调控”，称将“推行居住证制度”；上海则表示“严格落实以积分制为主体的居住证制度”，并要求“严格控制人口规模”。

当然，这也只是初步的细化落实。农民工市民化的细化落实工作，需要中央与地方在责、权、利方面重新进行界定、明确。有些职责应该由中央担负起来，有些职责可由地方担当，但中央政府必须明确在哪些政策上应给予足够支持。

在地方层面，农民工市民化应成为推动新型城镇化的核心任务。在这个方面，政府要围绕农民工市民化，改善制度条件，制定相应规划。要在推动农民工享受城市基础设施、公共服务等方面，有新的操作办法。还要关爱农民工，全面推动农民工在经济、政治、心理等方面全方位地融入城市。

作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、城市中国网总编辑