政协委员马蔚华提案：建议修订商业银行法

关于进一步修订《商业银行法》推进商业银行综合化经营的提案

全国政协委员香港永隆银行董事长招商银行前行长马蔚华

[提案摘要]

1995年我国颁布实施《商业银行法》，正式确立了我国商业银行分业经营的原则。2003年12月，全国人大常委会对《中华人民共和国商业银行法》进行了修订，为商业银行综合化经营预留了空间，但由于仍以限制为主，致使商业银行综合化经营进程较慢。随着金融脱媒进一步加剧、利率市场化实质推进以及互联网金融新型业态对银行核心业务领域的冲击，中资商业银行利息占比逐年降低，经营面临严峻挑战。为了保障我国中资商业银行稳健发展乃至我国金融市场的平稳运行，提高中资商业银行整体竞争力，亟需再次修订《商业银行法》，完善外部法律环境以及提供公平的竞争环境，以全面支持我国商业银行的综合化经营进程，拓展商业银行可持续发展空间。

一、背景及问题

1995年《商业银行法》的颁布正式确立了我国商业银行分业经营的原则。该机制对于整顿当时的金融市场混乱、防范跨行业风险传递、保障商业银行稳健经营、维护金融市场稳定秩序等方面有着积极意义。但随后国内外金融形势发生巨变，一方面主要发达国家纷纷放弃分业经营政策，特别是美国于1999年通过《金融服务现代化法案》，修改了实施六十多年的《格拉斯——斯蒂格尔法案》，正式从法律上认可混业经营。另一方面国内金融市场日趋规范成熟，但国内商业银行面临金融脱媒、市场利率市场化、外资银行竞争的严峻挑战。在此背景下，本委员于2003年两会期间作为十届人大代表提交了《关于修改<商业银行法>的议案》，其他银行界人士也进行了多方呼吁。2003年12月7日，全国人民代表大会常务委员会对《商业银行法》进行了修改，将原《商业银行法》确立的绝对分业经营体制做了一定调整，主要体现在第四十三条，除再次强调“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务的，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”以外，增加了一条例外性的规定“但国家另有规定的除外”，从而为商业银行综合化经营预留了通道，但规定仍以限制为主。此后虽然国家相关部委在基金、金融租赁、保险方面为商业银行综合化经营制订了配套政策，但实际发生的个案最终均需经国务院审批，因此商业银行仍有大量综合化经营的需求无法满足，影响了综合化经营的步伐，不利于中资商业银行整体竞争力的提升。

而与此同时，近年来我国中资商业银行的发展空间持续受到挤压。一是利率市场化加速推进。自1996年放开银行同业拆借市场利率以来，我国利率市场化改革已经走过近17年的历程。目前除了存款利率以外，货币市场、债券市场以及信贷市场的利率均已实现市场化定价。而国际经验表明，放开存款利率管制正是利率市场化改革进程中最为关键、也是风险最大的一圈。对于长期处于利率保护的中国商业银行而言，利率市场化改革无疑是一次浴火重生的洗礼。目前国内银行生息资产余额超过100万亿元，利差每收窄1BP,将降低息差收入100亿元左右，在其他条件不变的情况下，当利差收窄超过124BP,全行业将进入亏损区间。美国银行业在完成利率市场化之后的1987年至1991年间，平均每年倒闭200多家银行；韩国银行业在利率市场化完成后，其贷款不良率从1997年的6%上升到1999年的12.9%；台湾在利率市场化过程中曾出现过全行业亏损。二是金融脱媒进一步加剧。2002至2013年11年间，非信贷类融资规模从900亿元快速增加至7.82万亿元，增长了87倍，占社会融资规模的比重从4.5%持续提高至45.2%；而信贷类融资规模仅增长不到5倍，占社会融资规模的比重从95.5%持续下降至54.8%。金融脱媒对商业银行盈利结构的直接影响就是银行净利息收入占比不断下降。2010年末，招行、中信、浦发、兴业、民生等5家股份制商业银行净利息收入占比为84.7%，而到2013年三季度末已降至77.38%，下降了7个多百分点。三是互联网金融异军突起，跨界渗透加剧竞争。随着互联网企业对银行核心业务领域的不断侵蚀，银行的资金来源和客户来源都受到了冲击。互联网金融作为搅局者产生的“鲶鱼效应”，打破了原有金融体系的平衡，弱化了商业银行在整个金融体系的中心地位。

为有效应对中资商业银行在复杂经营环境和竞争环境下面临的困局，首先需要银行自身加快调整业务结构，千方百计降低经营成本，并着力提升管理水平。与此同时，还需要政府部门和监管机构创造良好的外部环境，特别是为银行业打开综合化经营的大门，弥补利差收窄带来的利息收入的减少。从国际经验看，综合化经营是银行应对利率市场化的重要途径，可以有效地为传统银行业开辟新的业务空间和利润来源。如果国内中资银行不能加速实现转型，拓宽经营领域，将严重影响商业银行的可持续发展。为了保障我国中资商业银行稳健发展乃至我国金融市场的平稳运行，亟需加快修订《商业银行法》，支持商业银行综合化经营，拓展银行可持续发展的空间。

二、建议及理由

(一)建议

由全国人大常委会再次组织修改《中华人民共和国商业银行法》，以优化商业银行综合化经营的法律环境，支持商业银行开展综合化经营。特别是要修订《商业银行法》第四十三条，建议将现条款修改为如下三款：

“商业银行在中华人民共和国境内可经银行业监督管理机构许可从事财富管理信托业务。

经相关金融监督管理机构的审批同意，商业银行可以投资参股或控股信托公司、证券公司、保险公司以及其他非银行金融机构。

商业银行不得直接投资于非自用不动产和非金融类企业，但国家另有规定的除外。”

(二)理由

如前所述，随着当前金融市场的重大变化，我国中资商业银行有必要通过综合化经营尽快实现转型，拓展经营领域，提高整体竞争力。2003年全国人大常务委员会对《商业银行法》的修改虽然为商业银行综合化经营预留通道，但由于这还仅是一条例外性的规定，实践中对于商业银行综合化经营的具体事项仍采取个案审批的做法，未形成常态化的审批流程。因此亟需在法律规定上做进一步的修改完善。

针对上述《商业银行法》第四十三条的修改建议，具体理由如下：

1.由国务院授权相关金融监管机构具体负责审批商业银行的综合化经营事项，并制定常态化的审批流程和准入门槛。为支持商业银行综合化经营，经相关金融监管机构审批同意，应允许商业银行跨业投资参股或控股其他金融机构(如信托公司、证券公司、保险公司、基金管理公司、期货公司、资产管理公司等)。对于有较强经营实力、良好声誉和较强风险控制水平的商业银行，允许其进行跨业投资经营，同时要求商业银行建立严格的“防火墙”机制，有效防范不同领域的风险交叉传递。

2.商业银行可在得到银行业监管机构的许可后从事财富管理信托业务。自2005年银监会颁布《商业银行个人理财业务管理暂行办法》以来，商业银行理财业务得到蓬勃发展，满足了广大人民群众的投资需求，当前已成为我国财富管理市场主力。银行理财从其法律实质看属于信托法律关系，但由于《商业银行法》分业经营的限制，银监会只能在相关监管规定中将其界定为委托代理关系。与信托关系相比，委托代理关系在法律上存在诸多不足：对于客户而言，其委托管理资产的独立性、安全性不足，缺乏“破产隔离”的法律保障；对于商业银行而言，由于地位不清晰，银行理财产品的投资范围与其他金融资产管理业务相比较而言有所不足。为保障银行理财业务长远稳健发展并更好地保障客户利益，建议明确银行可开展财富管理型信托业务，同时将银行理财界定为特定类型的信托业务。

3.为了避免商业银行直接涉足实体投资和房地产领域，引起市场秩序的混乱，仍应维持商业银行不得直接投资于非自用不动产和非金融类企业的原则性法律要求。但之所以增加“国家另有规定的除外”的条款，是在政策上为商业银行将来拓展业务空间预留一定的灵活性。比如，将来可考虑允许银行在向科技创新型小微企业提供贷款融资的同时，获得企业的部分股权或认股期权；允许商业银行为开展互联网金融业务创新而投资设立相应的控股子公司。