“依法执政”应成为建设“法治中国”的重心

法制是国家未来改革的重点领域之一。改革开放三十多年来，中国法制建设经历了巨大的发展。而在经济建设取得巨大成就的今天，法制的建设更加格外受到关注，特别是十八届三中全会提出“法治中国”会影响到未来的基本走向。

但如强世功所言，当前的法治建设部分陷入“双重困境”当中，这与多年来所形成的以国家法为中心、以法院为中心的“法治理想”有着密切的关系。重新反思，强世功认为应该从法律多元主义的角度重新理解“法”的含义。“法”不应该仅仅局限在“国家法”，还应该包括政策和道德等规范，尤其重要的是党规、党法。“执政党依照党规和国法来治国，应该成为未来建设‘法治中国’的重心。”强世功说。

依法执政重心应在党和政府守法

《21世纪》：完善立法、司法，的确是当下法治建设主流的声音。你认为，中国法治该如何建设？

强世功：我认为，应该从中国的实际出发来反思今天主流的法治理想。

第一，从规范的角度来看，如果试图建立一个治理良好的社会，法律固然很重要，但与法律一样重要，甚至比法律更重要的是道德。如果一个社会没有基本的道德规范，法律秩序也是建立不起来的。

举一个很简单的例子，中央“八项规定”出来之后，尽管国家的法律没有增加一条，司法也没有改革，但整个社会秩序和社会风尚发生了巨大的改变。那么，从法治所追求的良好社会秩序而言，“八项规定”的规则约束力甚至超过了法律，那么，怎么把类似“八项规定”的党规党法纳入到“法治中国”的建设中？

第二，从应对和解决各种复杂的社会矛盾和社会冲突而言，不应当消极地等待甚至鼓励把所有的社会矛盾最终纳入到司法系统来解决，而应当尽最大努力把“矛盾消化于萌芽状态之中”。从这个角度看，解决社会矛盾重要的机构其实不在司法机关，而在于执政党和政府。执政党的路线方针政策以及政府的施政措施才是公正合理地分配利益、进而做到“定分止争”的最重要的渠道。司法诉讼作为“最后一道防线”解决的不过是一些漏网之鱼。如果我们法治建设的中心不是集中在执政党和政府，而是天天盯着司法机构，显然是一种战略的失误。哪有一个统帅部不把战争的胜负筹划在第一道防线，而是整天盯着“最后一道防线”的？

从这个角度看，“法治中国”的第一道防线就是执政党确立的核心价值和社会道德规范，第二道防线就是执政党的路线方针和政策，第三道防线就是人大立法和政府施政措施，司法机构最多可以看作是第四道防线。如果整个社会缺乏价值规范，执政党的路线方针和政策出现了偏差，人大和政府无所作为，那么司法再独立，司法再公正，也无法实现法治理想。

这样的话，“法治中国”的战略构思就不能仅仅着眼于司法机关，而应当着眼于执政党、人大和政府，其中最重要的就是执政党和政府。从这个角度看，“法治中国”建设就不能像过往一样局限于司法改革，不能天天想着如何折腾法院，而应当从整体上进行通盘的考虑。其中的首要问题就是掌握最高权力的执政党和掌握庞大公共资源的政府究竟能不能守法，能不能做到“依法执政”。

《21世纪》：这样的话，执政党和政府守法，或者说“依法执政”和“依法行政”应该成为法治建设的一部分？

强世功：从“健全社会主义法制”到“依法治国”一直到“法治中国”，对法治的追求一直是执政党的政治追求。但是，“法治中国”建设必须从过往的以司法为中心转向以执政党和政府为中心。

这实际上从一种“片面的法治观”转向“整体的法治观”。这就意味着法治不仅是法院的事情，不仅仅建立一个公正的司法，而是执政党和政府的事情，其目标就是让整个国家、社会和公民个人都服从于规则的治理。而在实现法治理想过程中，当前面临的首要问题在于执政党能不能做到“依法执政”，行政机关能不能做到“依法行政”。

换句话说，党和政府应当成为实现法治的模范和标杆，如果不关注党和政府是不是守法，是不是依法办事，而仅仅关注法官是不是依法公正裁判，显然是舍本逐末。从这个角度看，未来“法治中国”的战略方针由中央牵头或者由全面深化改革领导小组牵头，将有利于摆脱过往以司法改革为中心的法治建设思路，而变成以执政党“依法执政”和行政机关“依法行政”为重心的法治战略。

总结我们过去三十多年来的法治建设的经验和教训，我们会看到这种以司法改革为中心的片面的法治建设思路必然将党的领导置于法治的对立面。这也自觉不自觉地被不少法律人看作是中国法治建设的“瓶颈”。

由此，要走出目前法治建设思路带来的困境，比如从中国实际上出发，将党的领导与法治建设统一起来，走出中国特色的法治道路。

重新认识党规党法：以党内法治带动国家法治

《21世纪》：中央也提出了中国特色社会主义法治原则就是“党的领导、人民当家做主和依法治国”的统一，那如何处理党的领导与依法治国的关系？

强世功：在我看来，“党的领导、人民当家作主和依法治国”应当统一在执政党“依法执政”这个问题上来。十六届四中全会上，中央提出在新形势下治国理政、提高党的执政能力建设有三个方面，除了“科学执政”、“民主执政”外，还有“依法执政”。当前党的领导与法治建设的潜在冲突就应当通过“依法执政”来解决。这一方面捍卫了法的尊严，另一方面也确保了党长期执政的领导地位。

《21世纪》：“依法执政”首先就是要依照宪法执政，而宪法规定全国人民大代表大会是最高国家权力机关，那么，“依法执政”是不是首先就要解决所谓的“橡皮图章”的问题？

强世功：这个观点典型地反映了以国家法为重心的片面法治观。如果从法律多元主义的角度看，“法治”中所说的“法”或“依法执政”中所说的“法”不仅仅是国家法，而且包括党规党法。执政党“依法执政”不仅指依照国家法执政，而且指依照党规党法执政。执政党“依宪执政”中所说的“宪法”不仅包括1982年制定的成文宪法，而且包括不成文宪法，其中包括中国共产党党章、宪法惯例等等。