环境问题成国人心患 多项环保法律酝酿修订

生态文明建设，存在于我们每个人的呼吸之间，存在于每餐饭的粒米之中。党的十八大报告首次以单篇论述生态文明，把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，正是因为这是关乎每个人及子孙后代生活生存的大事。一年一度的“两会”再次召开，这期间有望对相关法律体系进行完善，并作出相关规划——人们的“心肺之患”，能否由此解除？

专访全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任王凤春：

将生态文明建设理念纳入诸多法律领域

十八大报告首提“五位一体”总体布局思路，将生态文明建设提到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等的战略高度。

然而，生态文明建设当前正面临严峻的形势。近年来，不但人们谈霾色变，水质污染、土壤重金属污染等问题也频见报端。我国在环保领域现有的环保法律体系似已难以有效解决生态环境保护中遭遇的复杂问题。现行生态环境保护领域的法律体系存在哪些不足？如何构建完善的生态文明建设的法律保障？对此，全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任王凤春向《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）作了详尽的解答。

研究法律体系的“生态化”

NBD：近年来，生态环境问题突出，当前的资源与生态环境保护法律制度体系是否存在一些不足？

王凤春：这不可否认。总体来看，主要存在以下几个方面的问题：缺乏资源与环境保护同经济发展综合决策的制度安排，规划、财税、投资政策有反向激励问题；资源与环境领域产权制度不健全，全民所有权虚化，合法使用权人权益缺乏完整的法律保障；资源与环境管理法律体系呈现较为突出的部门化和碎片化特点，交叉重叠严重。

同时，在资源与环境管理过程中，行政管制的手段和措施应用多，市场调节、社会管理的手段和措施应用少；还有就是缺乏政府部门之间、地区之间以及各级政府之间相互协调的制度和程序安排。

NBD：生态文明建设涉及的领域众多，其立法方面是否也涉及其他法律？

王凤春：去年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明建设的立法方面提出了一系列需要深入研究的课题和任务。其涉及范围大大超出了现行资源与生态环境保护法律的范围，涉及多个相关法律领域。

因此，当前需要从生产和消费全过程防控环境风险和危害的总体思路着手，研究探索法律体系的“生态化”，即把生态文明建设和可持续发展的理念、原则和规范纳入《宪法》、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等诸多法律领域中。

NBD:该如何实现生态文明建设和法律体系的“生态化”？

王凤春：首先，需要深入研究和论证修改《宪法》有关经济建设和资源与生态环境保护的规定，增加有关建设生态文明和实施可持续发展的内容。

其次，需要根据完善自然资源产权制度、生态环境损害赔偿制度的要求，深入研究和论证修改《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》、《侵权责任法》等相关法律的规定；同时需要根据强化生态环境损害刑事责任追究的要求，深入研究和论证修改《刑法》，修改完善相关的司法解释。

再次，需要根据建立和完善资源有偿使用和生态补偿制度的要求，研究和论证修改财政、税收和价格管理方面的相关法律。

此外，还需要根据建立国土空间规划和实施主体功能区规划等方面的要求，研究和论证制定《国土规划法》以及修改《城乡规划法》等。

最后，需要根据严格生态环境损害赔偿和责任追究，加强公众监督等要求，修改完善各项诉讼法律的规定。

NBD:落实到具体法律的制定和修改上，将会有哪些变化？

王凤春：在自然资源和生态保护领域，研究修改《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《海域使用管理法》等法律；在环境保护和污染防治领域，加快修订《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，研究制定土壤污染防治、有毒有害化学物质管理、环境损害赔偿等方面的法律。

同时，研究制定和完善促进经济发展和产业转型的专项法律。

相关法律修订已有眉目

NBD:根据十二届全国人大常委会立法规划，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》等均被列入第一类立法项目，这些立法工作进展如何?

王凤春：《环境保护法》的修改，目前修改草案已在全国人大常委会进行了三审，现有草案已对《环境保护法》作出了比较全面的修改，进一步明确了政府、企业和公众的环境权利与义务，增补了有关经济、技术政策环境影响评价，区域、流域污染联合防治，环境保护目标责任制和考核评价制度，区域、流域限期达标，生态保护补偿机制，污染物排放总量控制，排污许可证，环境保护强制措施，按日连续处罚等一系列重要制度。

《大气污染防治法》方面，目前环保部正在结合《大气污染防治行动计划》，抓紧进行修改草案的起草工作，其基本思路包括进一步理顺管理体制，建立严格的考评制度，强化环保部门的监督管理职能；把大气污染防治和大气质量保护相结合，推进大气质量限期达标；把区域污染控制和行业污染控制相结合；进一步完善大气污染防治的基本法律制度等。

在《水污染防治法》方面，目前国务院正在研究制定《水污染防治行动计划》，环境保护部及有关部门正以有效保护水体水质、优先保护饮用水水源为重点，开展《水污染防治法》修改的研究论证。

在《土壤污染防治法》立法方面，目前我国土壤污染防治立法基本上处于空白状态，只在有关环境保护与污染防治、土地管理、农业与农产品等法律中有一些零散的原则性规定，需要通过立法，明确政府、企业和公众的权利和义务，确立有效的监督管理体制机制，明确各有关部门的职责分工；建立有效保护和改善土壤质量，防控土壤污染健康与环境损害，修复污染土地的法律制度与管理措施，以及配套的财税、金融等方面的措施。

专访国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春：

土壤污染问题突出治理需要先摸清家底

近年来发生的一系列血铅、毒大米事件，让人们不得不在心里高度“戒备”。民以食为天，而土壤污染正不断从人们口中“夺食”。

然而，经过6年时间，花费10亿元的全国首次土壤污染状况调查结果迟迟未能公布。我国土壤污染现状如何，怎样才能有效治理？带着这些问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）采访了在该领域深入研究多年的国务院发展研究中心研究员、国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春。

场地污染类型复杂问题突出

NBD：能否介绍一下我国土壤污染的现状？

周宏春：首先做一个污染场地的名词解释，污染场地指人类活动排放的物质超过一定浓度，污染了土壤或地下水，并对人群健康造成或可能造成危害的场地。治理污染场地成为环保产业的一个热门话题。

我国污染场地类型复杂、数量较多，场地污染主要有以下类型：一是重金属污染，主要来自钢铁冶炼企业、尾矿以及化工行业固体废弃物的堆存场，代表性的污染物包括砷、铅、镉、铬等。

从规模角度看，2013年7月，广东公开了广东局部地区土壤污染数据，反映的污染程度令人震惊：珠江三角洲地区28%的土壤重金属超标，佛山南海、江门新会、广州白云污染较重，约超标50%。

二是持久性有机物(POPs)污染。我国曾生产和广泛使用过的杀虫剂类POPs，尽管有些农药禁用多年，但土壤中仍有残留。还有其他POPs污染场地，如含多氯联苯(PCBs)的电力设备封存和拆解场地等。

三是以有机污染为主的石油、化工、焦化等污染。污染场地主要出现在石油开采、油品加工和储存的场所。一些城市的加油站附近也已出现此类污染场地。

四是农业污染源污染。国土资源部统计表明，全国耕种土地面积的10%以上受到重金属污染；3亿亩耕地受到重金属污染的威胁，占全国农田的1/6。环保部的资料显示，对30万公顷基本农田保护区土壤抽样监测发现，3.6万公顷土壤重金属超标。由于污染的滞后性加上污染物监测的困难，此类场地污染问题过去极少受到关注。

重金属污染治理存在较大困难

NBD:据了解，重金属污染场地在治理中存在较大困难，主要表现在哪些方面？

周宏春：我国重金属污染场地治理中存在的问题较多，首先是家底不清。污染场地一般呈点状分布，当前，我国只有少数城市对已搬或拟搬企业场地的污染状况进行了调查；绝大多数城市对污染场地范围、污染程度和环境风险等尚缺乏了解。

其次是责任认定困难。工业企业搬迁后留下的场地未经治理修复或仅经简单处理就加以利用的现象较为普遍。由于企业产权以及场地使用人发生了大变化，确定历史污染者和未来开发商的责任较为困难。

还有就是修复资金和技术缺乏，政策法规不完善，执法不力，处罚过轻。此外，没有制度和机构改革，难以改变监管不力的局面。如云南污染阳宗海湖的企业2001年后被地方环保部门罚款16次，但并没有避免灾难性的后果。

场地污染治理需要摸清家底

NBD：场地污染问题突出，其修复、治理过程又较为复杂，您能否结合国际上的一些经验，谈谈对污染场地治理的一些看法呢？

周宏春：早期工业化国家，在工业化过程中或多或少地出现过污染场地问题，在污染土地修复治理方面的经验可供我国参考借鉴，包括加强法制建设、加强管理、建立监控网络体系、加大资金投入力度、公众参与环境维权等。

针对我国污染场地的现状和环保的实际情况，可以从几个方面着手加强污染场地的治理工作。

第一步应该摸清家底，开展污染场地排查工作，从区域和重点地区两个层面开展场地和地下水污染调查。力争到2015年底前，完成场地和地下水污染状况的调查和评估工作，基本掌握场地和地下水污染状况，深入分析地下水污染成因和发展趋势。

其次是切实执行相关规划，包括《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》以及《重金属污染防治“十二五”规划》等。

同时，还需要完善政策法规，制定行业标准，明确责任主体，用市场化手段解决资金来源问题；加强技术研发和示范工程建设，建立相关技术研发的激励和创新机制以及基于环境风险控制的标准及规范体系；探索商业模式，加强市场监管。

此外，还需要加强部门协调，形成污染场地修复治理的合力。由于我国土地总体利用规划与城市规划是分开的，导致了污染场地修复和再开发的管理混乱。环境部门及其分支机构在城乡污染土地的预防和控制方面的职责并不具体；土地利用规划和污染土地管理的关系尚不十分清晰。因此，迫切需要政府部门在污染场地调查、污染场地修复标准制定、土地开发利用规划等方面加强协调与统筹。

还应当建立起严格的环境责任追究制度，连带责任也把向污染企业提供贷款的银行、保险公司乃至投资股东列为处理对象，无论污染者如何变身，都能有账可查。

记者微论

让环保风暴来得更猛些

每经记者李泽民发自北京

“霾伏”之下，“心肺之患”怎么消？

这是当下公众的切切叩问，当蓝天的偶然乍现成为微信朋友圈以及微博中彼此欣喜的生活“作料”时，才发现距离清洁的空气越来越远。

就在一周前，全国有七分之一被雾霾笼罩，这其中有81万平方公里处在重霾的包裹下，气象台连续5天发布霾黄色预警。

恍惚间，老舍笔下“浑黄的，呛人的”情景再现。

这种不能呼吸之痛，远超过了单纯而简单的污染治理范畴，它不是一城一池的事情，也不是自家门前扫扫雪那么简单。

问题的出现，早已不是秘密，目前形成的基本共识是机动车、燃煤和粉尘等对PM2.5的贡献超过了50%，静稳天气也是雾霾的幕后推手。

既然找出了制造雾霾的罪魁祸首，就该穷根究底地进行有针对性的“会诊”。可是治污之路并非一片坦途。

从环保部发布的各类信息可以看出，一方面是企业环保意识的淡薄与漠然，一方面是环保治理体系的不完善。

这两个因素，分析其内在逻辑可以看出互为因果的关系，正是因为平素治理的浮于表面或者监管独立性的缺失，企业才会有恃无恐。通常所言的“违法成本太低”的说法，说到底还是监管者手段不够硬朗。

4天前的那个深夜，北京市环保部门的“零点行动”打响，而在此之前，这种执法行动的消息早已昭告于天下。即便是这样，还是有多家企业存在违法排污行为，表现为料堆未采取措施、二氧化硫和氮氧化物超标排放等。

揪出了这些造霾的祸首，就仅仅以10万元以下的罚款予以了之，对于企业而言，这些数字造成的威慑有多大？

如果从根由来分析，就是环保监管独立性的缺失，尤其在地方这一现象更为突出，吃着当地政府的饭，去监督当地政府的事。

这种现状，确实到了该改改的时候。

去年“两会”期间，全国人大代表王毅告诉《每日经济新闻》记者，可以将水利、环保、国土等涉及环保的职能合并在一起，成立大环保部。

最新的消息是，这种环保大部制的研究已经在进行，此前环保部与地方政府双重领导的局面或许会改观，环保部门的执法也许能硬起来。

但也有业内人士认为，仅有垂直管理并不能解决问题，还需加强组织、制度、执行、政策的上下联动，不一定要搞一刀切。

无论如何，心肺之患，该当快除。