柴发合：“治霾需要中长期时间表和路线图”

中国环境科学研究院副院长柴发合：

“治霾需要中长期时间表和路线图”

编者按

“今日无霾”什么时候成了难得的“好消息”？

在十二届全国人大二次会议的首场新闻发布会上，发言人傅莹被媒体问及雾霾。她回答说：“我们生活在同一片天空下，可以说是同呼吸、共命运了。”

不只是大气污染，水污染、土壤污染都指向一个事实--几十年的高速增长已经让我们的环境承载力达到了极限。

因此，十八届三中全会《决定》提出，要用最严格的制度体系来保护生态环境。这不仅意味着密集的立法、修法，还意味着生活方式、发展方式的变革。建立生态文明制度需要强有力的改革措施、问责机制，这一轮与经济增长方式转型密切相关的改革将是一场持久战。

本报记者王尔德北京报道

霾锁中国，全国上下而求索。

“决策者需要做的是，拿出更多的力度、速度和历史的耐心去解决雾霾问题，回应和满足老百姓的关切。”中国环境科学研究院副院长柴发合对21世纪经济报道记者表示。

柴发合认为，政府应该给公众一个可以信任的中长期预期，这样可以确保提高政府的公信力。“国家应该进一步提出分区的大气as污染总量控制减排种类和减排目标，建立适合我国大气污染物特征的各地区域和城市控制质量管理体系。”

“在区域污染治理问题上，地方政府和中央政府在职责上怎么分工，各自承担什么责任，目前似乎并不是十分清晰。这一点也需要尽快明确。”柴发合对问责机制也提出建议。

治霾不仅是环境问题

《21世纪》：经历了2011年10月底、2013年的2月和今年2月的严重雾霾，人们感觉雾霾不但没有好转，似乎更加严重了。作为环境保护专家，你对治霾还有信心吗？

柴发合：有信心。这首先是因为党中央和国务院对解决重污染问题高度重视。越来越多的人意识到，治霾不仅是一个环境问题，本质上也是一个经济和社会发展问题，甚至是一个严峻的政治问题。但目前，还有不少人对治霾的紧迫性、长期性和复杂性认识不够。

我们必须用专业的眼光去看待霾的形成，由于霾的形成具有长期性和复杂性，其治理同样也将会是一个长期和复杂的过程，可以期待逐步改善，但很难立竿见影。

经过多年高能耗、高排放的粗放式发展，我国大气污染物排放的规模已经非常惊人。这是一个特定历史条件下形成的、无可回避的排放背景，这样的一个背景是包括决策者在内的每一个人都必须正视的。决策者需要做的是，拿出更多的勇气、智慧和历史的耐心去解决雾霾问题，回应和满足老百姓的关切。

《21世纪》：北京之前发布的治理计划，目标是到2030年空气质量达标。换句话说，还要再忍受17年的“毒气”，这么漫长的时间似乎超出了公众的历史耐心。

柴发合：每一个人都希望空气质量立刻改善，但能否改善、何时改善有时候确实是不以人的意志为转移的。参考国外的经验可以看出，在特别的发展阶段，可能需要付出一定的环境和健康代价，这也是常见的历史现象。这并不是说，政府、社会和公民就可以不作为，静等天蓝，而是说治霾是一个系统工程，受到自然条件、经济和社会成本的约束。

我们需要在尊重科学的基础上，找出一条平衡环境效益与经济社会承受力的解决方案。比如解决煤烟型污染，在没有足够的清洁能源替代煤炭的情况下，不让老百姓烧煤，烧什么呢？所以，环境问题的解决需要多方面平衡。治霾需要制定更清晰的战略，需要有更清晰的时间表和路线图。

给一个可以信任的时间预期

《21世纪》：提到时间表和路线图，很多人都会问一个问题，空气质量何时能够达标，政府能否做出一个承诺？

柴发合：这也是我经常被问到的一个问题。对这个问题，可能很多人并没有注意到，环保部曾经给出一个答案。

在2013年1月24日召开的全国环保工作会议上，环保部部长周生贤曾经公开表示：首要大气污染物超标不超过15％的城市，力争2015年达标；首要大气污染物超标15％以上、30％以下的城市，力争2020年达标；首要大气污染物超标30％以上的城市，要制定中长期达标计划，力争到2030年全国所有城市达到空气质量二级标准。

这是一个很重要的表态，可以部分地回答时间表的问题。但现在情况可能有所变化，在周部长做这个发言的时候，其依据是2012年底发布的《全国重点区域大气污染防治“十二五”规划》。但在去年国务院发布了目标更严格的《全国大气污染防治行动计划》，这个时间表有必要重新调整。但是，更新版需要在充分的科学研究基础上，给大家一个可以信任的历史预期，这样可以确保提高政府的公信力。这个历史预期，不仅是5年的短期规划目标，而应该是10年或者15年的中长期目标。就中长期治理目标，国家应该进一步提出分区的大气污染总量控制减排种类和减排目标，建立适合我国大气污染物特征的各地区域和城市环境空气质量管理体系。

《21世纪》：雾霾的成因非常复杂，区域性特征也很明显，各个地区应该在做好霾的源解析的基础上，再制定规划。但现在很多地方先有规划，再去进行霾的源解析。这个时间顺序颠倒了。

柴发合：关于雾霾来源，一个比较宏观的说法，就是工业、燃煤、机动车、扬尘、秸秆燃烧以及区域传输这几大类排放来源。但这是一个笼统的说法，具体到各个区域、各个城市各类排放源的占比会差异很大。

从媒体报道来看，京津冀地区多数城市正在开展新一轮颗粒物来源解析，其中不少城市没有做过来源解析，有的只是在几年之前做过，没有连续做。

我认为基于对颗粒物来源的历史分析、宏观判断和现状研判制定的治理规划大方向是没有问题的，但是否能够实现精确打击是有疑问的。这可能将影响治霾措施的针对性和效率。只有有的放矢，实现精细化管理，才能降低成本，有效地减少雾霾。

治理区域性污染靠政府间合作

《21世纪》：《全国大气污染防治行动计划》提出了很多严厉的治霾措施，你对此有何评价和补充？

柴发合：首先，应该加快修订《大气污染防治法》，增强其操作性，并加快完善臭氧和挥发性有机物污染等方面的法律和法规，建立起一个完善的大气环境保护法律法规和标准体系。

其次，应该完善大气污染控制的经济政策和市场机制，降低大气环境保护成本。具体来说，提高大气污染物收费标准，足额征收排污费，健全大气污染物排放外部成本内部化政策。完善大气污染治理的价格、财政、税收和信贷等政策，并尽快研究并适时推出能源消费税等。对机动车污染，应通过财税优惠政策，鼓励汽车生产企业开发和生产低能耗和低排放车辆，加大清洁能源汽车的发展和使用。

最后，根本的措施就是前端控制。现在的治理思路还是以末端控制为主，所谓末端控制，就是前几年主要盯着排放源，“十一五”开始控制二氧化硫排放，“十二五”又新加氮氧化物和PM2.5排放控制。这些措施确实都发挥了巨大效果。但是，除了进一步强化末端控制外，更应该从前端控制，通过推行清洁生产技术，达到事半功倍的效果。这一点在目前是做得不够的。

《21世纪》：目前，雾霾的区域性污染特征非常明显，尤其以京津冀及周边地区最为突出。如何从机制上解决区域污染问题？

柴发合：区域性污染，很难靠单个城市来单打独斗，区域之间的污染传输和影响需要区域合作，也就是人们常说的联防联控。问题在于怎么联合防控？

首先，应该对区域传输的机理做科学研究，摸清区域传输的规律，这样才能提出有效的治理措施。

其次，区域之间怎么合作，这种合作或许未必像《全国重点区域大气污染防治“十二五”规划》提出的开联防联控的联席工作会议那么简单。因为环境治理是一个涉及环境、经济和社会多方面的综合问题。这种合作表面上是环保部门之间的合作，但实际上是地方政府之间的合作。这种地方政府间的合作涉及到该区域的区域一体化程度，像长三角和珠三角一体化程度比较高，而京津冀地区一体化程度相对较低。京津冀地区涉及到“三地四方”，也就是“河北、天津、北京”三个地方，实际上的利益相关者在“三地”之外还包括“中央政府”这一方。同时，京津冀三地的经济社会发展水平也差异很大，是一个非常复杂的利益格局。这种格局调整需要一个整体的综合考虑。

此外，在区域污染治理问题上，地方政府和中央政府在职责上怎么分工，各自承担什么责任，目前似乎并不是十分清晰。我认为这一点也需要尽快明确。