包景岭：环境违法须用重典

包景岭：

环境违法须用重典

本报记者王尔德北京报道

《大气污染防治法》（下称《大气法》）正在进行第三次修订。《大气法》制订于1987年，曾分别于1995年和2000年进行过两次修订。新一轮的修订工作早于2006年就已启动，但进展缓慢。

“面临严峻的大气污染形势和艰巨的污染防治任务，重新修订《大气法》已经迫在眉睫。”全国人大代表、天津环保局总工包景岭说。

据包景岭介绍，目前我国部分省市已经将地方大气污染防治条例列入立法计划，北京和陕西两省市已经通过地方人大审议并实施。上海已向社会广泛征求意见，天津也已完成送审稿。地方实践为《大气法》修订提供了丰富的经验借鉴。

《大气法》四大软肋

《21世纪》：面临新形势，已实施近15年的《大气法》已难以适应区域性、复合性大气污染防治的需求。你认为现行《大气法》主要存在哪些问题？

包景岭：首先是大气污染防治职责设定不明，协同协作机制缺乏可操作性。生产方式粗放、生活方式欠文明、大气污染物排放负荷严重超量，是大范围、长时间的雾霾天气的根本原因。大气污染防治，必须优化生产方式，改变生活方式，改善生态环境，这就需要涉及环保、能源、工业、交通、建设、国土、规划、林业等等多部门的协同和联动。现行《大气法》对大气污染防治责任，尤其是部门职责设定不明确，对于部门协作管理方面的规定也相对原则化，缺乏具体、可操作的机制设计。

其次，区域联防联控、总量控制、预警应急等制度亟须法律依据。区域联防联控机制是针对大气污染流动性、区域性以及复合性特征的有效措施，现行《大气法》在此方面尚存空白，各城市大气污染治理“各自为战”，难以从根本上解决问题。在总量控制方面，现行的二氧化硫和氮氧化物总量控制已不能满足治理雾霾的需要。面对严重大气污染事件，预警应急方面也存在法律和制度上的空白。

第三，违法成本低，守法成本高，法律责任缺乏威慑力度。现行《大气法》对各类违法行为的处罚力度不大，对于违法行为的处罚和大气污染事故造成的危害补偿额度均较低且执法周期长。在处罚方面偏重行政处罚，一定程度上对于民事及刑事部分较为忽视，难以起到遏制环境违法的效果。此外，环保执法权威尚未有效确立，执法难的问题也较为严重，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在。

同时，缺乏经济激励机制，企业治污积极性不高。经济政策在大气污染防治中发挥着重要作用。现行《大气法》中缺乏明确的激励机制，对企业开展污染防治以及污染防治技术的创新和推广的激励作用不强。

《21世纪》：是否应将区域联防联控、总量控制、预警应急等相关机制从法律上、制度上固定下来？

包景岭：在大气污染区域联防联控机制方面，应将京津冀、长三角、珠三角等国家大气污染防治重点区域划定为大气污染联防联控重点区域，区域内各地区协调解决区域突出大气环境问题，加强区域内环境执法监管，开展区域大气环境联合执法检查。

其次，进一步完善主要大气污染物总量控制制度，在二氧化硫和氮氧化物的基础上，将细颗粒物、挥发性有机物等污染物纳入总量控制范围，明确总量控制的责任、污染物排放总量的获得方式、对超总量排放的建设项目或区域的惩罚措施等。强化总量减排的倒逼传导机制，在实现污染物排放量降低的同时，促进污染源头治理、全过程控制和环境质量的改善。

同时，增加重污染天气预警及大气突发污染事故的应急和处理制度，建立重污染天气监测预警体系，明确应急预案制定和管理的责任主体及其职责、预警预报信息发布及响应程序、应急处置及保障措施等内容，确定重污染天气下企业限产停产、机动车和扬尘管控、中小学校停课以及可行的气象干预等应对措施。

大幅提高违法成本

《21世纪》：《大气法》如何解决“违法成本低、守法成本高”的问题？

包景岭：建议大幅提高违法企业的处罚额度，适当简化执法程序，缩短处罚的周期。借鉴2008年修订后《水污染防治法》的体例，针对责令限期整改，逾期未改或整改未完成的环境违法行为，按照罚款上限，实施“按日累计罚款”原则，由依法作出处罚决定的行政机关按照相应处罚数额按日连续处罚。

“按日计罚”制度是国家层面上相对流行的做法，是对主观恶性强、持续时间长的超标排污等环境违法行为的有效惩罚措施。各地在环境保护、大气污染防治等地方法规的修制订过程中也纷纷将“按日计罚”写入草案中。

此外，《大气法》也应与“两高”司法解释进行衔接，强化负责人的法律责任，实行“双罚制”。即除对违法企业或单位进行处罚外，对单位主要负责人和有关责任人给予相应的刑事处罚和经济处罚。对国有企业、机关及事业单位等违法单位的负责人，还要追究其行政责任。

《21世纪》：过去我们比较习惯用行政手段治污，应该如何发挥多元治污手段的作用？

包景岭：应该发挥经济政策的激励作用，进一步完善排污收费制度，实施梯级收费制度，促进企业采取先进的生产工艺和污染防治技术，淘汰技术落后产能，提高企业深度污染治理的积极性。例如，明确差别化排污收费政策，对于不达标的排污企业按照收费标准加倍征收，达标排放但排放浓度高于标准90%的企业正常征收，排放浓度低于排放标准90%的企业，按比例给予不同的优惠。此外，还可将多余的减排量进行“交易”，以补充超出的运转费用等。

同时，还应明确促进环保科技和环保产业发展的经济制度，鼓励和支持大气污染防治基础科学和应用技术的研究，鼓励先进适用的大气污染防治技术的推广和应用，引导市场投资向环保产业倾斜，推动绿色信贷的发展等。