如何打破对审批权的路径依赖

国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。此外，还要继续全面清理非行政审批事项。

“公布权力清单的意义比单纯取消和下放审批权还要大。” 清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对21世纪经济报道分析，透明度是要回答取消和下放解决不了的对审批权的控制问题，而且是一个更深层次的问题。

于安同时认为，单纯公开审批权是远远不够的，还必须反思审批权制度背后的路径依赖，进行更彻底和更本质的行政管理体制改革。

依法行政仍需改革

《21世纪》：如何评价近期的公布权力清单？

于安：在我看来，公布权力清单可能是想解决取消和下放审批权所不能解决的问题，尤其是想借此来解决伪下放、伪取消和再设审批的问题，所以公布权力清单的意义比单纯取消和下放审批权还要大。前面多次“取消”和“下放”行政审批事项之后，就出现“形式上看起来是减了，但实际上变化不那么大”的问题。这说明了行政机关体制上的不能适应和行政人员执行上的不愿接受，形成审批制度改革的综合抵抗力量。普遍存在的观望也是一种消极的意识因素。

根本的体制原因是行政机关的自主性过于强大，自主性是行政机关对外来规范和监督的排斥。计划经济基础上形成的行政层级制度，是政府经济管理、政治统治和社会治理诸种职能的统一体制，也是政府决策、执行和监督的内循环封闭体制。行政审批完整地继承和体现这一体制的上述“两个统一”，行政机关习惯于自己设立审批、自己执行审批和对审批的内部监督，审批权的行使者同时也是审批权的授予者和制造者。由于行政机关能够自己设立或者推动设立新的审批，致使仅仅依靠取消和下放的改革，就会是一个永远不能结尾的连续剧，可以一季一季地编演下去。由于没有触动和改变行政自主性体制，都不会是一个永久占领的胜利，只能是一场场驱赶性的运动。

《21世纪》：从行政审批权改革的进度来看，现在已经到了“深水区”。

于安：现在的行政审批改革的确是一个艰难时刻，也是一个把行政改革的走向和手段都引入深化的时刻。

首先这次取消和下放了过去慎重议妥的“确需保留”事项。也就是国务院2005年发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（即第412号文）里经过反复斟酌后认为是不能取消的事项。第二类取消的是法律、法规所规定的审批事项，这部分事项构成了今年2月取消的这60多项审批里面的很大一部分。这一部分事项应当说更为严格意义上的审批，所谓更为严格是指从一个完全制度化的角度认为是需要存在的。尽管如此仍然决定把这部分拿掉。

正是因为如此，原来新一届政府承诺花五年来办的事现在用了不到一年的时间就把三分之二的事全都办了。本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项一共是1700多项，准备取消和下放其中的1/3，就是567项。截至目前，只用了一年时间，完成了6成任务，已经减了362项，只剩下205项给剩下四年。但是我估计用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削减1/3的目标上还会继续推进一步。

取消或者下放上述两部分审批，说明我们在这个问题上的立场变化确实是比较大的。说明我们对政府的作用有了新认识，是市场发挥决定性作用的原则使审批存废的立场和观念发生了巨大的变化。从这个角度来看，审批制度改革的重大变化，是因为它所根据的原则发生了重大的变化。看到这一点就可以对更大力度的审批权改革抱有预期。

但是这并不意味着对行政审批制度改革可以抱有完全乐观的态度。因为在前述两类审批改革之外，现在的改革还涉及由政府部门自己设立的审批事项。公布的项目证明这类审批事项确实存在，证明政府部门自己创设审批的权力确实存在！应该说各个部门自己设定的审批，本来就有不完全合乎《行政许可法》，或者说是非许可审批事项缺乏有效的管理。正是这部分行政自设审批的存在，对审批制度及其改

为何陷入对行政审批的路径依赖

《21世纪》：为什么我们行政机关这么喜欢使用行政审批，这与我们的行政治理能力是否相关？

于安：其实在市场经济背景下，在行政机关可以使用的管理手段中，行政审批本来应该是作为例外使用的，而现在却成为了规则和常态。为什么行政审批应该作为例外，最好在迫不得已的情形下才使用？简单说，它是对市场作用限制程度最高、行政成本最低、容纳行政腐败最易的行政管理手段。因为它是建立在对权利行使普遍禁止基础上的行政解除。

行政审批有这么几个特点：第一是行政审批对权利的限制是最大的，因为从根本上剥夺了在特定领域从事活动的可能，对自由权、自主权的限制能力是最强的。第二是管理成本最低的手段，所以行政机关最愿意使用。成本低是与其它手段相比较得来的。比如说事后监督，我们举个例子，北京是文化中心，大量的国际赛事在这里举办，这就出来一个问题：在这里举行体育赛事是先审批呢还是你先办着我来监督？审批的话你不经过我你就压根不能办，而事后监督是你先办，有事了我再来。但是后面这个成本就很高，前面是你一件一件事搞定了你才能举行，而后面是等我发现你有问题的时候才能干预。

当然这里还有另外一个理由，就是行政审批的效果到位是最直接的。相比较其他的手段，比如经济手段减税、免税，这是要靠一个企业的盈利成本计算来发生作用的，时间上就很慢，因为要等这个生产周期和销售周期完了才能看出来。但是如果是用行政手段就很快，要办都到我这来，那就很直接作出判断。还有一个就是法律的手段，法律手段就是确定权利和义务，而确定权利和义务要等到权利人自己愿意行使权利，而且行使的权利要能够发生作用，等到对方履行了义务你才能看出来这个管理是不是起作用了。这要依靠当事人的意愿，慢而且间接。比较起来只有事前的审批是最直接的，对别人参与的排斥度也是最高的。所谓审批权是建立在普遍禁止的基础上。行政审批是建立在普遍禁止基础之上，这对社会的伤害、遏制的活力是几乎没有边际的。

行政机关对审批权的依赖，也与行政体制改革不到位有关。政府管理主要是建立在审批权基础之上，一旦丧失了审批权政府管理可能就无所适从，因为现在政府的组织和人员的使用主要是适应审批活动的。

需要更彻底的更本质的行政改革

《21世纪》：是否单纯进行公布权力清单是不够的，还需要进行更深层次的行政管理体制的改革。

于安：过去几十年来转变政府职能和机构改革，比较注重数量的减少和结构的调整，对原来的运行机制、人员资格和素质要求没有根本性的变化。我们可以看到整个国家的行政管理水平是不适应现代经济和社会需求的，仍在用传统的政府官僚机构来管理市场和社会。机构改革好象就剩下大部制这一个话题可说，如果这个不是揣着明白装糊涂的话，也是因为对我们这个机构的情况和需求不了解才会做这样的判断。

我认为，我们的行政机构需要一个更彻底的改革。我们的改革还主要是在减数量调整结构，将重点放在各种部门组合方式上。但是，实际上机构改革中最重要的问题，是要有机构和人员承担起他应该承担的义务，并且按照这个管理事项的要求来确定自己的决策方式和执行方式。我们所面临的社会、经济问题却有了很大的变化，这些变化要求有全新的决策执行方式。