行政审批应作为例外使用

3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》提出， 进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。

全国“两会”之前，按照国务院部署，国务院各部门近期已相继向社会公开目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督。

“公布权力清单的意义比单纯取消和下放审批权还要大。” 清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对21世纪经济报道表示，但单纯公开审批权是远远不够的，我们还必须反思审批权制度背后的路径依赖，进行更彻底和更本质的行政管理体制改革。

行政审批改革步入深水区

《21世纪》：您如何评价近期的公布权力清单？

于安：在我看来，公布权力清单可能是想解决取消和下放审批权所不能解决的问题，尤其是想借此来解决伪下放、伪取消和再设审批的问题，所以公布权力清单的意义比单纯取消和下放审批权还要大。

根本的体制原因是行政机关的自主性过于强大，自主性是行政机关对外来规范和监督的排斥。计划经济基础上形成的行政层级制度，是政府经济管理、政治统治和社会治理诸种职能的统一体制，也是政府决策、执行和监督的内循环封闭体制。行政审批完整地继承和体现这一体制的上述“两个统一”，行政机关习惯于自己设立审批、自己执行审批和对审批的内部监督，审批权的行使者同时也是审批权的授予者和制造者。由于行政机关能够自己设立或者推动设立新的审批，致使仅仅依靠取消和下放的改革，就会是一个永远不能结尾的连续剧，可以一季一季地编演下去。控制数量的行政改革和行政许可法那样的立法改革，由于没有触动和改变行政自主性体制，都不会是一个永久占领的胜利，只能是一场场驱赶性的运动。

至于说到依法行政，这个自主性强大的行政体制，足以把这种制约行政的努力化为永远的愿望，沦为撒向荒漠的草种难有收成。这听起来是一个悲观的评价，但也不乏对深化改革寻找新着力点的呼唤。

《21世纪》：从行政审批权改革的进度来看，现在已经到了“深水区”。

于安：现在的行政审批改革的确是一个艰难时刻，也是一个把行政改

革的走向和手段都引入深化的时刻。

首先这次取消和下放了过去慎重议妥的“确需保留”事项。也就是国务院2005年发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（即第412号文）里经过反复斟酌后认为是不能取消的事项。第二类取消的是法律、法规所规定的审批事项，这部分事项构成了今年2月取消的这60多项审批里面的很大一部分。这一部分事项应当说更为严格意义上的审批，所谓更为严格是指从一个完全制度化的角度认为是需要存在的，尽管如此仍然决定把这部分拿掉。

正是因为如此，原来新一届政府承诺花五年来办的事现在用了不到一年的时间就把三分之二的事全都办了。本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项一共是1700多项，准备取消和下放其中的1/3，就是567项。截至目前，只用了一年时间，完成了6成任务，已经减了362项，只剩下205项给剩下四年。但是我估计用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削减1/3的目标上还会继续推进一步。

取消或者下放上述两部分审批，说明我们在这个问题上的立场变化确实是比较大的。说明我们对政府的作用有了新认识，是市场发挥决定性作用的原则使审批存废的立场和观念发生了巨大的变化。从这个角度来看，审批制度改革的重大变化，是因为它所根据的原则发生了重大的变化。看到这一点就可以对更大力度的审批权改革抱有预期。

需要更彻底的更本质的行政改革

《21世纪》：行政机关对行政审批的路径依赖，与我们的行政治理能力是否相关？

于安：其实在市场经济背景下，在行政机关可以使用的管理手段中，行政审批本来应该是作为例外使用的，而现在却成为了规则和常态。为什么行政审批应该作为例外，最好在迫不得已的情形下才使用？简单说，它是对市场作用限制程度最高、行政成本最低、容纳行政腐败最易的行政管理手段。因为它是建立在对权利行使普遍禁止基础上的行政解除。

行政审批有这么几个特点：第一是行政审批对权利的限制是最大的，因为从根本上剥夺了在特定领域从事活动的可能，对自由权、自主权的限制能力是最强的。第二是管理成本最低的手段。比如说事后监督，我们举个例子，比如要在北京举办国际体育赛事，是先审批呢还是你先办着我来监督？审批的话你不经过我你就压根不能办，而事后监督是你先办，有事了我再来。但是后面这个因为没办法确定危险性多高，所以可能监督的成本就投入很大，所以这就是行政机关最愿意使用它的一个理由。

行政机关对审批权的依赖，也与行政体制改革不到位有关。政府管理主要是建立在审批权基础之上，一旦丧失了审批权政府管理可能就无所适从，因为现在政府的组织和人员的使用主要是适应审批活动的。

此外，尽管这么多年来进行了多次机构改革，但是对于行政组织的决策机制和执行并没有进行实质性变动，这还包括干部人事制度改革，现在对整体官员制度的改革尚没有提及。

《21世纪》：这也意味着单纯进行公布权力清单是不够的，还需要进行更深层次的行政管理体制的改革。

于安：过去几十年来转变政府职能和机构改革，比较注重数量的减少和结构的调整，对原来的运行机制、人员资格和素质要求没有根本性的变化。我们可以看到整个国家的行政管理水平是不适应现代经济和社会需求的。

我认为，我们的行政机构需要一个更彻底的改革。实际上，机构改革中最重要的问题，是要有机构和人员承担起他应该承担的义务，并且按照这个管理事项的要求来确定自己的决策方式和执行方式。