专家：土地制度改革政策稳健 入市步伐需谨慎规范

“土地改革”无疑是“两会”上最受关注的话题之一。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）对土地制度改革作了全面部署，在诸多方面有重大突破。但文件的表述很谨慎。比如，仅全面放开集体经营性建设用地入市，集体建设用地中最主要的部分农民宅基地未被纳入。同时，宅基地改革试点中，对宅基地和农民住房赋权不同，仅允许农民住房财产权抵押、担保、转让。

中国农地改革中，最为敏感的是农村集体建设用地。《宪法》规定，中国土地以城乡划界，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。后者按其用途，又分为农用地、建设用地和未利用土地，不同用途土地之间不可随意转换。无论是村集体组织还是农民个人，都无权自行买卖集体土地。农地被国家征收为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易，用途也可由此改变。

由于这种制度安排，农村建设用地价值长期被低估，地方政府售卖土地所获高额利润则催生了“以地生财”的发展模式。

对于农村集体建设用地入市，市场的热情不难理解。中国有约2.7亿亩农村集体建设用地，约为城镇建设用地的2.5倍，主要用于农村的宅基地、农村公益性设施和生产经营设施等用途。除去自办乡镇企业或以土地入股、联营办企外的用途，如果要投入非农建设，必须被征为国有。一旦农村集体建设用地放开流转，它就可以不经政府征地转为国有土地，直接入市交易，土地市场的高度垄断从而被打破，城市土地价格将由市场重新发现。

那么，什么是经营性集体建设用地？什么是公益性集体建设用地？在改革中存在哪些亟待解决的问题呢？如何理解新一轮“土改”的政策内涵？人们期待看到其更明确的路径。

昨日，南方日报记者在北京专访国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆（如上图）。叶兴庆此前在国务院研究室农村司工作，期间主要从事涉及“三农”问题的领导同志讲话起草和政策研究。参与起草2004年至2014年的11个中央1号文件，党中央、国务院其他有关农业农村问题的多个重要文件。

南方日报特派记者龙金光

实习生邹小玲北京报道

统筹：王晖辉

集体经营性建设用地与国有土地:同权同价

南方日报：《决定》要求，“保障农民公平分享土地增值收益”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。如何实现这一目标？

叶兴庆：实现这个目标有两条途径：缩小征地范围与完善补偿机制。

要解决城镇化进程中涉地矛盾的总根源，必须回归到“国家为了公共利益的需要”才行使征地权的宪法规定上来。

十七届三中全会曾提出，“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，农民可以通过多种方式参与开发经营”。这是缩小征地范围的突破口，但没有得到很好落实。《决定》进一步提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这意味着城市规划区范围内的存量集体经营性建设用地，今后也不必都征为国家所有。这比十七届三中全会的相关规定放得更开。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。

完善补偿机制。《决定》提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，就是要解决这些问题。“合理”，就是要完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民合理分享土地城镇化产生的增值收益；征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。“规范”，就是要改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。

南方日报：对经营性建设用地怎么去界定？到底农村哪部分地可以入市？

叶兴庆：对“农村集体经营性建设用地入市”这一突破性举措仍有严格的限制条件：强调“在符合规划和用途管制前提下”，这意味着现有的不符合规划和用途管制的集体经营性建设用地不能入市，集体经营性建设用地入市后的用途也会受到限制；强调“农村集体经营性建设用地”，这意味着农村集体公益性建设用地和农民宅基地不在入市之列；农用地转建设用地实行指令性计划管理，而各地新增建设用地计划指标普遍不足，不可能分给农村集体经济组织，这意味着实际上只有存量集体经营性建设土地可能入市。

南方日报：土地制度改革最受市场关注，但文件表述很谨慎。这背后的原因有哪些？

叶兴庆：要推进这个改革的话，涉及到《宪法》的第十条，城市土地是归国家所有，农村土地是为集体所有，这条根本法的问题；也关系到《土地管理法》关于农村土地不得出租、转让给任何非农建设的相关条款，所以说它是非常谨慎。

此外，还涉及到土地增值收益如何分配的问题。现在很多地方政府的地方债的存量部分都要靠土地收入来化解。所以，集体建设用地直接入市，首先受到冲击的是地方的“土地财政”。

宅基地纳入城乡统一建设用地市场:两步走

南方日报：《决定》对农民宅基地的赋权和农房的赋权，差异非常大。前者具体表述为“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”；后者则是“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。具体如何理解？为何有这样的差异？

叶兴庆：我国现行宅基地制度的基本特征，决定了宅基地使用权仅能转让给本集体经济组织中符合宅基地申请条件的农户，还不能超出此范围流转交易。农民虽然对住房拥有完全财产权，但其住房附着在不能自由流转的宅基地上，导致农民在行使住房财产权时受到很大制约，住房价值不能得到充分体现。农村人口流动日趋频繁，农村空心屋不断增多，大量房屋闲置，非常可惜。

《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这里虽然仅提及赋予农民住房财产权更多的具体权能，但由于房地不可分离，住房财产权的流转势必导致宅基地使用权随之流转。从《决定》要求“选择若干试点”、“慎重稳妥推进”的谨慎表述可以看出，这个问题极为复杂、敏感。

南方日报：未来宅基地制度应该如何改革？如果有了完善的制度和法律设计，宅基地是不是就应能逐步纳入城乡统一的建设用地市场？

叶兴庆：可考虑分两步走：第一步，放宽农民住房流转的限制条件。允许农民住房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随住房流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农民住房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。在现阶段，应对购买农民住房者设置必要的资格条件，对购买农民住房后的使用、维修改造等作出约束性规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房，防止城市房地产泡沫向农村蔓延。

第二步，放宽宅基地使用权流转的限制条件。这可借鉴土地承包经营权、集体建设用地使用权流转交易的改革经验。农民对土地承包经营权、宅基地使用权都拥有用益物权，但农民所获得的土地承包经营权的权能是逐步扩大的，直至可以抵押、担保、入股。虽然土地管理法规定集体建设用地使用权不得出让、转让或者出租，但又同时规定，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这为《决定》突破企业破产、兼并的特定情形，在更大程度上允许集体经营性建设用地入市奠定了基础。与此类似，《决定》允许农民住房财产权流转交易、以及因房地不可分离而必然发生的宅基地使用权流转交易，今后也势必可以允许宅基地使用权流转交易。但这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件。比如，改革完善农村宅基地制度，对能否再无偿取得、是否要明确使用期限等作出具体规定。

小产权房合法化:授权试点

南方日报：十八届三中全会《决定》放开了集体经营性建设用地入市，那么，大量已经进入市场的集体建设用地怎么解决？

叶兴庆：我们看到很多地方早已突破法律界线自行开展“试点”甚至颁布文件。比如，一些地方开展土地承包经营权抵押，一些地方开展农房抵押和流转交易，一些地方开展集体建设用地流转、甚至颁布了省一级的行政规章。它已经是一个既成的事实了。

对此，应尽可能将这些做法纳入新一轮试点范围，依法赋予其先行先试的权力，在既成事实与依法行政之间寻找平衡点，不能让“法外现象”长期大量存在。今后新开展试点，则必须先依法取得授权，不允许“抢跑”，不允许造成既成事实后再补办手续实现“合法化”。

南方日报：有人曾预期，集体建设用地进入市场就意味着小产权就要合法化。但十八届三中全会之后各部委对于在售在建的小产权房立即叫停，如何解读?

叶兴庆：小产权房问题现在基本上是个难题，我的基本判断现在有两难。若承认它、让它合法化，那中间有个巨大的利差，会导致土地的监管失控。例如北京郊区的小产权房，如果承认它合法化，小产权房的价格就上来了，立马它有个示范效应，周边的集体土地你就管不住了，肯定都用来盖房子了，因为中间利差太大了。它将会冲垮法律红线，从政府的角度肯定有这个担心。

若把小产权房收归为保障房，或者让小产权房的购买者补交地价款，补了之后追认它为合法化，这也不具备可操作性；此外，小产权房入市的时间不同，不同阶段的房价和地价差异太大，你让他怎么交？没法交。现在提不出一个各方面都可以接受的方案。

南方日报：目前还不具备条件解决小产权房的问题吗？

叶兴庆：现在国土资源部和住建部已经紧急叫停了在建在售的小产权房。有人就问，对存量房怎么办。因为存量房的情况差异非常大，有的建在宅基地上，有的建在耕地上。上市的时间也不一样。开发的主体也不一样，有些是村里开发的，农民住一部分，多的部分卖掉。还有纯粹就是房地产商自己开发的，情况非常复杂。

南方日报：某种意义上来说，小产权房弥补了前些年政府保障性房供给的不足，对城市化进程起了积极的作用。未来如何对待它呢？

叶兴庆：解决这个问题，我个人认为：首先在增量上一定要卡死。存量部分怎么办？我认为只能等到城市化进程已经完成，已经趋于一个很稳定的水平，那时如果房价也处于一个比较稳定的水平，我们才能有条件解决这个问题。

增值收益分配:探索方案

南方日报：集体建设用地分三类，有宅基地、公共设施和公益性用地，以及经营性用地。按规定，只有符合规划和用途管制的土地，才可以直接进入建设用地市场。那么，什么是经营性集体建设用地？什么是公益性集体建设用地？

叶兴庆：这三种用地在土地管理部门那里概念是清晰的。但有一个问题是要加快确权，它是土地制度改革一个非常基础性的工作。把这个产权边界搞清楚了以后，你才能搞流转交易。否则在现实生活中，如果边界不清晰的话，都去交易那可能就乱套了，所以现在当务之急是要加快确权。

南方日报：在你看来，推进土地管理制度改革的阻力是什么？难点在哪里？

叶兴庆：增值收益怎么分配肯定是难点问题之一。赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。

目前地方在自行探索。比如深圳，就是有一块集体建设用地是工业用地，它要上市流转交易，那这块地的出让收入的70%要交给深圳市土地收益基金，相当于交给深圳市政府了。然后30%交给原先的那个集体经营组织。然后还要把这块土地开发出来的物业20%也给原来的集体经营组织。这是一种分配方案。

在中西部县一级也在搞试点，集体土地入市流转交易的收入怎么分？有人提出来30%给县，20%给镇，50%给村集体，也有这样的案例。

另外一个问题就是村集体的利益，如果他们利益受损，他们也不愿意进行。所以利益怎么分割的问题，恐怕是下一步改革重点要关注的问题。

南方日报：集体建设用地要合法进入市场，还必须抓好哪些关键环节？

叶兴庆：首先要坚持确权先行。确权是流转交易的基础。扎实开展农村地籍调查，抓紧解决土地所有权确权到村民小组时遇到的实际问题，保持所有权主体基本稳定，尽快完成集体土地所有权确权登记颁证工作。总结土地承包经营权确权登记颁证试点经验，探索新的办法，鼓励有条件的地方加快工作进度。对集体建设用地和宅基地的确权登记颁证工作，应尽快进行全面部署，提出明确要求。对农民住房财产权也要尽快进行确权登记颁证。

二是坚持先立后破。为保障改革依法进行，既要对现有法律进行修订，也要制定新的法律法规。特别是要抓紧修订《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等相关法律，清理取消现行法律中与改革要求不一致的禁止性规定。抓紧研究制定集体土地征收补偿、宅基地管理、农村集体经济组织等方面的法律法规。

此外，坚持试点探索。修改现有法律、制定新的法规，需要实践经验做支撑。比如说，这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间；要建立一套地价体系；要建立统一、公开的交易市场。