人大代表首次拿到"预算解读" 部分地方卖地还债

根据十二届全国人大二次会议日程安排，今天，各代表团将举行全体会议，审查计划报告和预算报告。今年两会，除了预算报告，每位代表还拿到一本带有漫画以及各种彩图的《政府预算解读（2014）》读本。这本近200页厚、由全国人大常委会预算工作委员会和财政部联合编写的读本，有如经济普及一样，作为此次大会的参阅资料帮助代表们了解预算。

形式

丰富的图表代替枯燥的文字

据介绍，解读本共178页，分为8个章节和两个附录，内容包括“政府预算怎么读”、“财政收入怎么取得”、“财政支出怎么安排”……简单平实的章节名称却都是代表们在审查预算过程中最想获得的信息。其中财税体制改革和地方政府性债务两个热点问题，也分别由两章的篇幅加以说明。

此外，不时出现的“博士爷爷”向代表们解释一个个专业的预算术语、一张张色彩丰富的图表替代枯燥的文字，向代表形象展示预算数字背后的民生情怀。而对于各种复杂的收支关系，读本还尝试以“图说”形式努力让代表更好地了解预算。在第一章的28页中，共出现了19个图表，其中说明了2014年政府预算草案由哪34个表格构成、中央与地方公共财政收支的关系、1993年以来我国财政政策实践的变化等等。

“今年是我们与财政部首次为代表们编写彩图版《政府预算解读》，希望通过这一创新，增加与代表的互动，使预算距离代表更近，为代表们审议、审查政府预算提供更好的服务。”全国人大常委会预算工作委员会预决算审查室主任夏光在接受记者采访时说。

评价

图示获得好评有利于了解预算

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，这个解读本做得非常必要，让人大代表能进一步了解预算的内容，而实际上这个办法已经在部分地方有过实践了。

“这本书做得非常好，解释了以前看预算不懂的一些基本知识。”全国人大代表、暨南大学教授卢馨表示，预算工委和财政部的工作做得很有针对性。

“有人说一幅图价值千字。”全国人大代表、惠州市旅游局局长黄细花这样评价书中的图示和图表内容。她表示，这本书让预算变得不再那么呆板枯燥，解读本上的内容也很容易看懂。

据了解，近年来，不少国家议会都推出类似“图说预算”等通俗预算读本，通过会议、网络等多种渠道向公众提供。我国国内也有不少省份尝试用彩图、漫画读本等互动形式，向代表和公众介绍民生等重点支出政策，推进预算公开透明的意识在不断增强。

亮点

严禁地方政府借融资平台举债

地方债

未来将建立地方政府举债融资体制

据介绍，解读本中第六章全部用于解释地方政府性债务的问题，其中在进一步加强对地方政府性债务管理部分中提出，未来将建立以政府债券为主体的地方政府举债融资体制，同时严禁地方政府继续利用融资平台发债。

用数据证明债务风险总体可控

据了解，解读本引用审计署在去年对全国进行政府性债务审计时的数据表明，我国政府性债务风险总体可控。目前我国地方政府性债务主要是政府向银行贷款，或是政府通过公司发债，这些公司就被称为融资平台。与政府直接发债不同，一般认为借助公司发债风险更高且所需要支付的利息也更多。

对此，解读本给出了三条理由。首先，与国际上通用的参考标准相比，我国的负债率和总债务率两个指标都在标准参考值范围之内。其次，我国国有资产规模大，偿债能力强。解读本提出，与一些国家举债用于弥补社会福利支出缺口不同，我国通过政府性债务所获得的资金主要用于基础性和公益性项目建设，形成了大量的固定资产。这些固定资产能够促进经济社会发展，也提高了政府的偿债能力。最后，国民经济长期仍将保持稳定发展，因此政府性债务也不会产生太大的风险。

指出部分地方依赖“卖地”还债

据介绍，在管理政府性债务上存在的问题，解读本中指出，包括债务增长较快，部分地方和行业债务负担重，政府性债务极度依赖“卖地”收入偿还，另外还有部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

严禁地方政府借融资平台举债

据介绍，解读本中表示，财政部将从三个方面改善政府性债务的管理。首先地方政府将适当地得到发债的权力，而无需借助融资平台，但这些政府债只能用于城市建设和偿还之前的债务，不得用于支付社会福利，部分地方将开展改革试点。其次是政府性债务将分类进行管理，不同分类将设置限额。最后是严禁地方政府借道融资平台发债。解读本提出，融资平台公司帮政府发行债券的功能要尽快分离，同时地方政府要建立债务风险预警机制，高风险地区就不能再发行新的债券了。

据了解，解读本还在最后提出推动《预算法》的修改。按照现行《预算法》，虽然地方政府借道融资平台发行债务，但按照法律地方政府并不具有发债的权力。

“三公经费”

经济分类预算还在试行编制

据介绍，解读本中就2014年“三公经费”的管理做出说明，其中提出严格控制“三公经费”的预算规模，在预算通过之后，原则上年中不再追加部门的“三公经费”，所有财政拨款的“三公经费”都要公开。此外，解读本就政府支出的分类进行了说明，即政府支出可以按照功能进行分类，显示政府的钱用来“干了什么”，也可以按照经济性质进行分类，显示政府“怎么花钱”。目前经济分类预算还在试行编制，并未提交给全国人大。

然而，“三公经费”中的公务接待费、因公出国（境）费和公务用车购置及运行费是政府支出按照经济性质进行分类后，所形成的三个科目。长期关注“三公经费”的上海财经大学教授蒋洪建议，政府支出按照经济性质分类应该进一步细化，并提交给全国人大供人大代表审议。

多数省份公开了省级“三公经费”总预算

虽然政府支出按照经济分类不公布，但从2011年起，“三公经费”的数据开始向社会公开。首先公开的是中央部门。解读本说明，2013年中央财政在多个方面加强了“三公经费”的管理。截至2013年底，31个省（市、区）中大部分省份公开了省级“三公经费”总预算和省级部门的“三公经费”预算。

所有由财政拨款的“三公经费”都要公开

据了解，解读本中公布了2014年“三公经费”管理的方向，与2013年的工作方向几乎完全相同，包括加强制度建设、控制预算规模、加强“三公经费”预算编制和执行管理，以及推进“三公经费”公开。

2014年，中央财政将调整完善“三公经费”的相关开支标准，并研究完善因公出国（境）、公务接待和公车使用配置的管理制度和审核程序。此外，“三公经费”公开内容将在2014年进一步细化，所有由财政拨款的“三公经费”也都要公开。

本版文/本报记者罗丹阳