环保税立法拟定新方案 碳税仍存争议

环境保护税法正在拟定新方案。

近日发布的《2014年政府工作报告》和《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》的解释是：2014年将“做好环境保护税立法相关工作”和“加快推动环境保护税立法工作”。

据一位接近环保部人士透露，由财政部牵头、环保部和税务总局参与起草的环境税初稿《环境保护税法（送审稿）》去年3月份递交国务院后，已于去年7月份前完成地方、专家、学者和电力、钢铁、有色等相关行业协会和企业的征求意见，目前正整理相关建议拟定新方案。

经济观察报多渠道获悉，新方案与前述送审稿相比或有较大变化。变动原因主要是各方对征求意见的环境税方案中碳税的开征和排污费改税中二氧化硫、COD等的税率设定上存在较大争议。另外环境费改税推进缓慢除有上述争议外还有另一层面的困扰，即费改税后地方环保经费问题成为困局。

六年之痒

环境税从2008年启动研究工作，到2010年初稿形成，再到2013年送审和征求意见至今，已过去六年。

这六年里，关于环境税的讨论未曾间断。2009年，中国环境与发展国际合作委员会还曾提出三个阶段推进环境税制路线图和具体时间表。

按照该时间表，第一阶段，用3-5年时间，尽快开征独立环境税；第二阶段，用2-4年时间，扩大环境税的征收范围；第三阶段，用3-4年时间，继续扩大环境税的征收范围，结合环境税税制改革情况，进行整体优化，从而构建起完善的环境税制。

此后2010年，国家发改委和财政部联合推出中国碳税税制框架设计专题报告，表示中国推出碳税比较合适的时间是2012年前后，这份报告提出了中国碳税制度的实施框架，包括碳税与相关税种的功能定位、中国开征碳税的实施路线图以及相关的配套措施建议。

然而，直到最近的《2014年政府工作报告》和《2014年中央和地方预算草案的报告》中对环境税的推动工作情况来看，只是“做好环境保护税立法相关工作”和“加快推动环境保护税立法工作”。

一位接近送审稿征求意见的人士向经济观察报透露，环境税法的送审稿将环境税设定为“独立环境税”，也就是说，是对污染物排放征收的独立税种。

按此方案，排污费改税后主要包含废气、废水、固废和碳税四类，其中废气主要为二氧化硫征税，碳税为针对二氧化碳征税。

税率方面，二氧化硫和固废的税率为2元/千克，废水税率为1元/吨，二氧化碳的税率为10元-100元/吨。其中，碳税税率施行低税率到高税率的递进调整方式，从10元/吨逐步调整到100元/吨。

“整体上看，送审稿的方案是相对可行的，但也有些地方值得商榷。”原全国人大环资委研究室副主任、全国工商联环境商会秘书长骆建华对经济观察报表示，“比如这四个税种可再斟酌，税种的设置应该考虑在可操作基础上，要与规划的污染减排指标挂钩。”

财政部财政科学研究所所长贾康对此也表示，目前对于环境税比较大的争议来自碳税，像是否使用“碳税”这个概念，也在探讨。

此前，对于碳税，国家发改委和财政部拟定的调研报告曾经提出过三种方案，一种是以化石燃料的含碳量为依据在现行资源税和消费税基础上进行加征，第二种方案是在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税，第三种是将碳税作为环境税的一个税目征收，最终送审稿的方案选择了第三种。

阻力和争议

“从各方征求意见的结果看，对环境税送审稿方案中碳税的开征和排污费改税中二氧化硫、COD等的税率设定上都存在较大争议。”上述接近环保部的人士称。

“就废气而言，除二氧化硫外还应增加氮氧化物税种，两者同等重要，税率均设定为2元/千克较为合理；像废水税种可暂不考虑，而且建议只设COD一个税种，只对工业废水中排放的COD征收，生活源COD排放居民已交污水处理费，不应重复征收，农业源COD考虑到需要扶持也不宜征收，”骆建华表示，“废水税率可依据去除COD平均成本定为3元/千克。”

碳税方面，他表示，目前减碳技术不成熟，国家尚未确定二氧化碳为污染物并实施总量减排的前提下，可暂缓征收。“也就是说，考虑到现实条件，建议目前仅开征二氧化硫、氮氧化物和工业COD三个税种，税率暂定为二氧化硫和氮氧化物为2元/千克，COD为3元/千克，据此测算，一年环境收入约900亿元。”

贾康则建议称，应针对某一种特别污染物，例如二氧化碳、二氧化硫等开征增量税种，“碳税初步按照5-10元/吨的标准征收较为合理。”

除了方案本身的争议，就经济观察报了解，导致环境税推进缓慢还有两个更为核心的原因，一个是来自地方、企业和行业的阻力，一个是费改税后地方环保经费的支出将成困局。

“一些企业和行业协会认为，征收碳税和二氧化碳税将会增加企业成本和负担，而地方政府则担心费改税后的财政来源减少。”上述接近环保部的人士表示。

目前，环境税倾向于以中央和地方共享税种的形式开征，以碳税为例，有建议称，碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7：3。

“而这其中还有一个很大的问题，也是环境税改的核心，就是费改税后，作为地方的环保部门，经费来源来自何处？”上述人士表示，“这其中有两个问题，一是地方环保部门的很多一线执法人员是非公或编制外人员，这些人不在国家财政环境税经费返还之列，而且，在之后环境税加大监督力度后，现有人员和队伍还要扩充才能应对较大范围和精确的数据监察，这会更加加剧这个问题的紧迫性和严重性。”

就经济观察报了解，送审稿征求意见后，相关部门开始整理相关建议拟定新方案，新方案与前述送审稿或将有较大变化。