总理报告浓墨论述地方债务 地方自主发债年内可期

2013年年底由审计署发布的地方债务报告，无疑向各级政府敲响了警钟。

对于高达20.6万亿的政府性债务，尤其是17.89万亿的各类地方政府债务（含偿还责任、担保责任、救助责任债务），如何防控债务违约风险，各界都非常关注。

此外，在刚刚发布的2014年财政预算报告中，切实加强地方政府性债务管理一段篇幅多达510个字，相比往年的报告分量要重得多，其中“分类管理与限额控制”、“确立债券融资为主体的地方政府债务融资模式”等一些新表述引发专业人士关注。

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康3月5日在两会上表示，根据李克强总理所作的政府工作报告，年内有望启动修订预算法，允许地方政府发债。

地方债分量重

纵览今年的预算报告，积极的财政政策在延续往年的政策力度，税收改革延续了去年以来的一些做法，并无新意，而关于地方债管理的表述则被看做亮点。

“今年的赤字规模比去年略有增长，总额增加1500亿，但赤字比率（赤字占GDP）仍确定在略高于2%的水平上。另外，财政支出增长率确定为9.5%，高于GDP增长率大约2个百分点，显示积极财政政策仍在延续，但力度与去年相比没有明显变化。”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君向《华夏时报》记者分析道。

财政部部长楼继伟在3月6日答记者问时明确表示，十八届三中全会确定的财税改革主要有三大任务:预算管理改革、税收制度改革以及中央和地方事权和支出责任的划分。今年将首先从前两个方面做起。

王雍君表示，报告中宣布的税收改革，大多是对已经宣布或正在推动的改革的确认与继续，而关于预算管理方面的改革则亮点颇多，最“亮”的还是预算制度与地方政府性债务管理制度改革。

他的这一观点与申银万国首席分析师李慧勇不谋而合。“今年的改革主要是体现在税收上的调整，都是难度比较小的税收改革，也基本延续了去年的政策。”李慧勇说，“大的改革比较少，相对而言，预算报告对于地方债的表态比一般的税收调整更具意义。”

记者注意到，在财政预算报告中，切实加强地方政府性债务管理一段篇幅多达510个字，相比往年的报告分量要重得多。另外，鲜有人注意到的是，近年来从全国财政支出的大蛋糕中，中央本级支出正在切走更大的一部分，地方支出呈相对收缩趋势，或许给地方债的偿还能力带来更大压力。

今年预算数据显示，中央财政支出总额74880亿元，增长9.3%。其中中央本级支出23006亿元，相比去年执行数增长12.4%，而给地方税收返还和转移支付51874亿元，仅增长8%。

在2013年的中央财政支出中，中央本级支出增长9.1%，给地方税收返还和转移支付增长5.8%。

王雍君对记者表示，从预算报告来看，地方政府性债务管理改革中，分类管理与限额控制、确立债券融资为主体的地方政府债务融资模式、明确限制债务资金用途（除短期债务外只能用于公益性资本支出）、区分一般债务与专项债务以及建立债务预警与风险分解机制，这些表述都很有新意。

贾康在3月6日接受《华夏时报》记者采访时透露，“地方债风险管控一直在推进，不同地方各自都有一些对策。政府一直在强调防控地方债风险，各个部门一直在配合着做。”

求解自主发债

根据审计署的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元(人民币，下同)，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。

公开数据显示，地方债在局部地区、部分城市已经触及到一些安全警戒线指标。

贾康认为，地方债最大的风险在于其不透明性。“过去地方政府发债，潜规则强制替代明规则是既定事实，地方政府的负债余额绝大部分是隐形发债，现在政府工作报告提出的是要‘阳光化’地方债务。”

今年的政府工作报告提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。

对于“建立规范的地方政府举债机制”的具体内涵，贾康分析，应通盘规定，地方政府在什么样的制约条件下，走什么样的程序，接受什么样的监督来举借它的债务；其中还包括不同的债务类别采取的相应管理。

李慧勇认为，“地方债是2014年财政工作的一个重点，今年应该会对地方债建立一个全口径的统计。另外就是探索非标准债务的标准化，以及地方自主发债的体制。”

实际上，地方自主发债已在进行。2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为自行发债的首批试点省市。2013年7月，财政部将江苏省和山东省也纳入自行发债试点行列。

不过，目前的地方自主发债试点还是采取“自发代偿”的方式，也就是说地方自主发债，通过财政部代为偿还。这种方式导致地方债的定价机制不够市场化，据了解，目前地方债与国债的市场定价差异也很小，基本上在20个基点以内。

而完全意义上的地方自主发债，尚有待预算法修改才能破局。现行的预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但亦指出“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

因此，今年的两会上，不少代表都提出要尽快修订《预算法》。“预算报告中的改革承诺表明，地方政府债务管理改革的大方向和关键措施很对头，抓住了要害，如果精心设计和严格实施，应可收标本兼治之效。”王雍君认为。

正如报告所言，“全面实现党的十八届三中全会决定的各项改革目标，抓好今明两年的财税体制改革工作非常关键。”地方债的改革承诺能否在今年兑现，或者取得关键进展，还有待进一步观察。