扩编难管理模式未明 不动产登记局待成立

不动产统一登记制度的雏形只差一笔，却有些无从下手。

3月6日，经济观察报从国土资源部（以下称“国土部”）了解到，国土部已经向中央机构编制委员会办公室（以下称“中编办”）提交了增加机构编制的申请，目前正在等待批复。

1月21日，中编办下发的《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》中提到，按照人随事走的原则，适当加强国土资源部相关机构和人员，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子。

负责不动产登记制度顶层设计的部级联席会议于2月24日经由国务院批准成立，设立不动产登记局也已经得到批准，但国土部提交的增加机构编制的申请目前并未得到批复。

扩编难题

承载着“降房价”、“反腐”等期待的不动产统一登记工作在2013年有了实质性进展，从年初的多部门协调配合共同负责出台并实施不动产统一登记制度，到年末的由国土部负责指导监督全国土不动产统一登记职责。曾经分散在多部委的工作终于摆脱了跨部门协调之难，进入具体设计阶段。

1月26日，在国土部2014年新春团拜会上，国土部副部长徐德明提到，不动产统一登记工作有了归属是2013年工作的重要成绩之一。而就在此前的1月21日，中编办下发通知，要求建立不动产登记工作部际联席会议制度，并在国土部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，另外，对住建部、农业部、林业局、海洋局等其他部委在不动产登记方面的交接工作也做了较为细致的规定。

2月28日，国务院批准同意建立由国土资源部牵头的不动产登记工作部际联席会议制度。至此，不动产统一登记工作有了最高指挥官，这是一批由九个部门副职干部组建的队伍，将负责不动产统一登记的顶层设计。扎实开展不动产统一登记也成为国土部2014年工作重点之一。

设立不动产统一登记局的工作却并不顺利。这是时隔五年后国土部再次进行的机构调整，重新组建工作队伍服务于一项新工作意味着需要增加人手，不过增加编制并不容易。据了解，国土部正在等待增加编制的申请能够被中编办批准。

一旦确定人员，不动产统一登记局的成立也就指日可待，具体登记工作才能顺应开展。

尽管中编办的通知文件中提到，可以“适当加强国土资源部相关机构和人员”，但增加机构编制已非易事。

为避免给政府机构改革增加难度，对机构编制数量的把关更加严格。3月5日，第十二届全国人民代表大会第二次会议上，中国国务院总理李克强向大会做政府工作报告时强调，本届政府任期内财政供养人员总量只减不增。2007年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》中规定“严格控制行政机构设置和行政编制。工作任务增加的部门，所需机构编制主要通过内部整合和调剂解决”。

在严格控制机构编制数量的情况下，设立不动产统一登记局正陷入两难。

模式未定

不仅是国土部增设机构和人员的问题，各级国土部门都将面临组建不动产统一登记队伍的问题，海南省一位国土系统人士告诉经济观察报，“海南正在收集不动产统一登记局建局方案，不过现在还没有明确思路”。

如何设计思路解决人员问题，只能从中编办通知中的“人随事走”寻找答案。

“有时候增加职能并不增加编制，部委增加一些职能时，可能还调整出一些职能，进行互调，或者进行内部调剂，但在专业性很强的情况下，比如专门的技术人才，应该就会增加些人员编制”，国家行政学院经济学部教授张占斌说，“将来是有可能的，有些职能是直接划管过来的，事儿划过来，人肯定就跟着过来了，但总量上，总理也曾多次讲，不能增加编制”。

一位接近国土系统人士表示，不动产统一登记局主要负责政策制定、标准制定、信息汇总分析等一些指导工作，不可能也不能允许安排很多人，具体承担登记的人都在地方。

中央层面增加编制的申请还未得到批复，地方已经先行一步。

据佳木斯市不动产登记管理局工作人员介绍，佳木斯早在2010年将市产权市场管理局更名为不动产登记管理局。不过，目前主要负责住房权属的登记，并未涉及土地登记。

类似佳木斯市成立不动产登记管理局的情况属于个例。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》中明确规定，工作任务增加的部门，所需机构编制主要通过内部整合和调剂解决。各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制。

中国土地学会副理事长黄小虎更希望不动产登记方式向邀约登记过渡，“国外的登记是属于邀约登记，专业机构承担调查，法律上负责，登记还是政府登记，不登记不受法律保护，我们现在是政府调查，政府也承担风险，也会出很多情况。”

在中央，尽管中编办对于整合不动产登记职责已经给出较为详细的安排，但不动产统一登记局的管理模式尚未确定。这也是国土部近期正在忙于筹备的工作之一，一位不愿具名的国土部法律中心人士告诉经济观察报，法律中心正在制定《不动产统一登记条例》的具体内容。这是中国第一份不动产登记法，将为今后不动产登记工作提供法律依据，按照《国务院机构改革和职能转变方案》要求，将于今年6月底前出台不动产登记条例。

曾经分散在国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局等部门的各项不动产审批、交易和登记信息将通过交换接口、抄送等方式实现数据共享。“不动产登记数据最后要统一到什么地步，现在还没有明确说法，我们要等整个框架建好之后，才能给予技术支持，建立信息系统”，一位国土部信息中心人士告诉经济观察报，“但不会把我们调到不动产统一登记局，建信息系统需要大量的人力，现实条件不太可能增加那么多编制”。

不动产统一登记局的设立将成为不动产统一登记制度的开端，尽管这一开端将面临众多繁杂的具体工作—建立统一登记信息平台，制定统一的登记簿和证书等登记文书，研究编制不动产产权产籍调查规程和相关标准，出台《不动产统一登记条例》，完成农村土地所有者和使用者土地权益的颁证确权，与不动产统一登记做好衔接……在机构精简的原则下，如何搭建不动产统一登记工作的领导层和执行层，正在决定未来不动产统一登记的意义。“不动产统一登记的目标是什么？最后要统一到什么地步？”，前述接近国土系统人士说，“只有把整个管理模式确定下来之后才好做后续的工作”。