地方人大审议地方债应成为制度

全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会副主任黄建初接受记者采访时表示，规范地方债有两方面，一方面是在应该在国务院批准的范围之内，一个是加强地方人大的监督，加强地方人大的监督这方面特别重要，所有的地方债必须要经过地方人大常委会审议。

《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。按照这个规定，地方政府不能举债，至少不能公开发行政府债券，地方政府如果要举债，应该由国务院同意，由财政部代发。

虽然《预算法》有如此规定，但这个规定基本上成为了摆设。地方已经积累了庞大的债务，蕴藏着相当的风险。从现在的情况看，国务院能够控制的也只是地方政府公开发行债券这一点，未经国务院同意，地方确实没有公开发行债券。但是，地方政府明修栈道，暗渡陈仓，通过城投公司等融资平台，以企业债的形式举借了巨额的债务，其具体数字甚至中央政府也不能掌握，去年经过漫长努力，也才仅仅摸清了地方债的大致底数。这说明，国务院虽然按照《预算法》规定控制了地方发行债券的权力，但是却根本没有控制住地方的举债权力。这也说明，中国这么庞大的国家， 在上有政策下有对策的情况下，中央政府要监督地方政府确实存在实际上的力不从心，由于信息不对称，地方政府很容易规避法律的禁令，逃避中央的监管。

要完全禁绝地方政府举债，本身也不现实，地方政府往往也有举债的实际需要。地方很多公共工程的建设，资金需求巨大，让地方政府用有限的税收支付其投资，并无可能；另一方面，公共工程建成后会长期产生效益，如果通过举债融资，将建设成本在公共资产未来预期使用年限内分摊，让将来的受益者承担相应的成本，不但可以解决资金困难，而且也利于财政负担的代际公平分配。因此，地方政府负债搞市政建设，在许多国家都是常见的事。但地方政府无论发行债券还是通过其他方式举债，都要受到严格规范的管理。在国际上，有些国家给地方更多的自主权，有些地方则给中央政府更多的监管权，情况并不一样。像美国的州和地方政府都可以独立发债，但是需要议会的控制。有些地方政府借债甚至还需要全民公投，如瑞士和美国的一些州。因此，与其像现在这样仍然坚持《预算法》规定，禁止地方举债，倒不如对《预算法》进行修改，适当允许地方政府借债或发行债券，以发展地方公共事业。但允许地方政府发债的前提是必须完善和强化对地方举债行为的监督和管理，由中央政府和地方人大双管齐下对地方政府举债行为进行监督制约。

目前，中国地方政府的债务管理，与国际上的情况不同。由于国务院实际上无法有效掌控和约束地方举债行为，中国地方政府的举债行为，已经完全成为地方政府甚至地方领导自己说了算的事。借多少钱，干什么，都是政府自行决定，自行执行，自行使用。政府权力应该来自人民授权，向人民负责，大量举债这事涉及地方居民的福祉，与地方居民利益攸关，决不能由政府自作主张，想怎么办就怎么办。地方政府举债必须有授权，有责任，有监督。最起码来说，地方政府应该每年编制政府债务预算，将举债目的，债务收入数量，债务支出方向，债务偿还的利息和方式，以及债务的存量和流量等所有信息向地方人大报告，接受人大的审议和监督。经人大审议批准的地方政府的债务预算，必须向社会公开，接受社会公众、投资人等等的监督。如无人大的批准，地方任何举债行为都是非法的，地方人民就无偿还的义务。

赋予地方人大审议地方债的权力，对于地方人大提出更高的要求。多少年来，无论全国人大还是地方人大，在审议政府提交的财政预算草案的时候，绝大多数情况下都是程序性审议，形式审议，绝少实质性审议。政府提交给人大的预算案本来简单粗糙难懂，大会留给代表们审议的时间又非常紧张，代表很难细致地进行审议。因此，凡是政府提交的预算案，都会全部通过，否决政府预算案的现象还从未发生。如果将来地方政府将债务预算提交给人大，人大仍然以这样的方式审议地方债务预算，对于政府的要求是有求必应，连一个标点也不修改就予以通过，人大成为政府要求合法化的橡皮图章，人大代表或人大常委会委员仅仅是满足政府需要的举手机器，那么，人大审议地方债务就会完全流于形式，其监督制约地方政府举债权的目的就要落空。地方政府的举债冲动将不会得到有效遏制，地方政府的债务风险也就无法得到有效管控。

人大审议地方债是管控地方债的必然选择，要成为一种制度确立下来。这项制度要起作用，还应该进行深入的配套改革，使人大的监督成为实质性的监督。