新型城镇化：听政府的还是听市场的

3月5日，国务院总理李克强在人民大会堂向第十二届全国人大第二次会议作政府工作报告，在“2014年工作总体部署”中提到9项“重点工作”，其中，“推进以人为核心的新型城镇化”位列第五。

在《国家新型城镇化规划》即将出台的背景下，2014年被称为新型城镇化元年。公众对于如何实现“以人为核心的城镇化”，以及在城镇化建设过程中如何理顺政府与市场的关系、如何发挥市场的决定性作用特别关心。

为此，《中国经营报》在3月3日推出了新型城镇化专题报道，特别在市场力量推动新型城镇化方面提供了一些可供借鉴的鲜活案例，这些报道在全国两会上引发不少代表委员的关注。在全国两会召开期间，记者约请部分代表委员、区域经济专家和投资界的代表，共议新型城镇化过程中如何发挥市场的作用。

“以人为本”：关键在于“市民化”待遇

《中国经营报》：与过去的城镇化相比，现在强调的是“以人为核心的城镇化”，如何才能真正做到“以人为本”？

魏后凯：新型城镇化的首要动力即来源于“以人为本”。从城镇化的本质来看，必须要强调“以人为核心的城镇化”，必须要加快推进市民化的进程，必须要提高城镇化的质量。第二，新型城镇化要有新的发展理念，强调绿色、低碳、集约、可持续发展。第三，我们现在面临资源与环境的双重约束，再按照过去的模式肯定不可持续，依靠“三高”（高投入、高消耗、高排放）支撑的高速城市化已经走到尽头，难以为继，所以从城市的可持续发展和降低城市的资源消耗成本及提高效率来看，应该走新型城镇化道路。第四，过去的城镇化品位不高，从提高城镇化的品位角度来说，也应该走新型城镇化道路，应该把地方的特色、文化的因素纳入到新型城镇化中去。

张乃剑：我认为，所谓新型城镇化，就是城镇功能的现代化，如果没有城镇功能的现代化，就谈不上新型的城镇化。城镇功能现代化的标志是城镇第二三产业发达，城镇居民充分就业，城镇居民收入稳定，社会保障完善，城镇成为促进农村和农业发展的动力源和发展平台。

申岚：“以人为本”的城镇化必须关注农民工的实际需求，着重解决他们面临的实际问题，为农民工提供更多适应和融入城市生活的制度支持。子女上学难是进城农民工在城市定居面临的最大困难之一，打工子弟学校经常被地方政府责令关闭。进入大城市的农民工往往居住在城郊的出租屋中，无法申请政府补贴住房。医疗保障覆盖有限，发生大病的时候，农民工通常要回老家治疗；生了小病就去“城中村”诊所就医。取得北京户口对于来京的农民工而言是难以企及的梦想。因此，农民工子女的教育、医疗及享受公共服务等问题将是“以人为核心的城镇化”的最大挑战。

李连成：我认为，新型城镇化就是城市有啥、农村也有啥。城市有好的医院、好的学校、好的道路、好的环境，农村也应该有这些。首先住的条件不改善，不算新型城镇化；其次，公共设施不到位，也不算新型城镇化；第三，没有就业，更不是新型城镇化。

黄其森：现在很多三四线城市的政府还有卖地的冲动，这种做法是有问题的。由于大量的卖地也已经出现了一些鬼城，这并不是中央政府提倡的“以人为本”的城镇化。避免鬼城的出现，应当注重产业、商业、人口消费能力的匹配，遵循城市客观的人口、经济情况，有步骤的城镇化。

胡葆森：新型城镇化应该突出政府规划职能，加快出台《国家新型城镇化规划》，构建合理的城市空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展。各级政府应该结合自身的情况，逐级分解细化，形成系统的规划体系，规范指导中小城市及小城镇建设。在省级以下各级政府的城镇化规划中，建立以县城为主体的新型城镇化规划体系，围绕县城，以县城产业园、工业发达的重点镇为中心，因地制宜地划分出起步区，发展区和储备区，在集约利用土地资源的原则下推进中小城市及小城镇的新型城镇化发展。

“能交给市场的都应该交给市场”

《中国经营报》：新一轮改革的重点工作之一就是理顺政府与市场的关系。对于过去的城镇化建设，业界普遍认为是一种政府主导的模式。新型城镇化过程中应该如何重新定位政府与市场的关系？

张乃剑：处理政府与市场的关系，主要的是政府应该学会尊重市场法则，市场法则的核心是公平交易，利益平衡。如果政府过度干预，就会打破市场利益的平衡。因此，处理好市场与政府的关系，重点要把政府的功能定位在对于公平交易法则的服务和维持上。做到这一点，政府和市场的作用就各自发挥好了，市场动力就能最大化了。

魏后凯：理顺中央政府与地方政府的关系也是一个重要问题，哪些是中央政府应该管的，哪些是省级政府、市级政府应该管的，要分清楚。

下一步新型城镇化的一个重要方面就是农民工的市民化，“以人为核心的城镇化”重点就是农民工的市民化问题。没有市民化的城镇化，是一种没有质量的城镇化，也是一种不完全的城镇化。

下一步要建立一种多元化的投入机制，政府要投入，市场主体也要发挥作用，个人包括农民也要参与进来。政府在中间应该承担主要责任，这里面也存在中央与地方分工的问题，完全依靠中央政府不行，仅仅依靠地方政府也不行。中央政府可能需要加大财政转移支付力度，转移支付水平应该与各地政府吸纳农业人口的水平挂钩，吸纳农业人口多，转移支付的力度就大。

中央政府与地方政府财权、事权的区分缺乏一种长效机制，现在的情况主要是财权向上集中，事权向基层政府下移，财权与事权不对等。这样制度有利于宏观调控，也会带来一系列问题，干活的人没钱，掌握钱的不做具体的事情，所以应该建立一个调动中央与地方政府积极性、财权与事权相统一的制度，推进新型城镇化建设。

申岚：在市场与政府的关系上，政府的作用首先应该体现在提供持续、有效的财政支持上。目前，地方政府的财权和事权很不匹配，导致各地政府的支出缺口非常大。同时，地方政府没有很大的动力针对未来可能流出本地（或者由于服务、福利流入本地）的人口增加支出。中央政府和省级政府需要在“居住证”的发放数量，以及提供公共服务方面提供更多透明的支撑，发挥更重要的作用。比如，通过给予接纳更多农民工的城市可以留存更多增值税收入的方式，提高地方政府的积极性。

另一方面，政府应该引导、鼓励、扶持更多的民营企业参与提供公共服务，包括医院、诊所、民办学校和职业学校等。比如，很多慈善机构有意资助农民工子弟学校，但时常面临着地方政府的阻力。一旦新的监管体系得以建立，我们相信各级政府应当放手让市场的力量在公共服务领域自由发挥作用。

黄其森：首先应当明确政府与市场的界限。政府应该保证市场主体在公平、公开、公正的环境下竞争。着力点应当放在市场监管、经济结构调整、城市规划、环保生态等方面，做好引导与监管的角色。当前，“简政放权”正在各个领域进行，正在为市场注入活力。

李连成：能交给市场的都应该交给市场，政府搞好服务就可以了。

多元化市场手段推动城镇化

《中国经营报》：十八届三中全会明确了，在我国新一轮经济体制改革中“要让市场在资源配置中起到决定性作用”的原则，新型城镇化应该如何发挥市场的力量？

魏后凯：在新型城镇化过程中，应该按照中央的精神，让市场机制发挥决定性作用。

比如，在城镇的建设和产业的发展中应该发挥市场的决定性作用。在这个基础上，政府应该搞好规划，发挥规划的引领作用，发挥政府的市场监管和宏观经济的调控作用。在一些领域，政府还是要发挥主要作用，比如推进农民工的市民化，城镇公共服务等。所以，不能以市场的决定性作用否定政府在某些领域的主导作用。

新型城镇化需要一个顶层设计，需要很好的规划。首先，要发挥财政资金的导向作用，财政资金投向民生领域、公共服务，就可以起到很好的导向作用。其次，要发挥好政策杠杆作用，有些项目可以给予税收优惠、财政补贴、土地供给等，通过政策手段引导民间资本参与新型城镇化建设。再比如融资，我们可以采取BOT、TOT的方式，也可以通过特许经营等多种手段运作，政府的服务也可以外包，还可以采取政府与企业合作的PPP模式，采取市场化手段、多元化模式加快新型城镇化建设。

张乃剑：发挥市场的决定性力量推动新型城镇化建设，关键在于改革现有的城镇管理体制。让农民自由进城，一旦农民有了自由进城的权利，市场法则将调控农民进城的规模和结构，使农民在市场中找到立足的位置。现在农民工进城打工，表面上是自由，但实际上是被动的。市场动力是巨大的，主要有需求动力、准入动力，这两大动力将直接调控农民进城的积极性和自身素质、技能的自我完善。现在之所以出现城镇化动力弱化的趋势，根本原因在于政府人为的干预，不合理的行政干预形成一堵无形的“死墙”，将农民和城镇在事实上隔离开来。现在全面深化改革，就是要打破这堵“死墙”。

黄其森：过去的城镇化，地方政府在某种意义上来说担任着城市运营商的角色。对于新型城镇化，必须发挥市场的决定性作用，想方设法活跃中小企业和民间资本是一个比较重要的方面。中小企业是产业发展的重要载体，产业则是新型城镇化的重要推动力量，要合理引导和吸纳民间资本为城镇化和中小企业服务。

李连成：农村很多地方在搞农村专业合作社、家庭农场，也是一种市场经济，都是由市场经济来推动的。

在我们西辛庄，过去没有企业，后来通过招商引资引进来了一些企业，村里许多公共事务，包括全村的经济发展以及就业等，都是由这些企业推动的。

目前，在西辛庄，医院、超市、学校等，都已经交给市场主体来做，这不就是市场推动新型城镇化建设吗？过去，我们村的人看病要么跑到市里，要么在邻村医疗条件不是太好的地方就诊，村民有就近看病的需求，后来我们就建了一个辐射周边多个村庄的西辛庄医院，这不就是市场力量推动的新型城镇化吗？

再比如，前些年西辛庄的孩子上学难，所以我们就建了一所小学，让村里的孩子享受到不亚于城里孩子的教育条件。学校建成没几年，周边许多村庄的家长都要求把孩子转到我们这里上学，在容纳不下的情况下，我们又建了幼儿园和中学，让更多的孩子享受到更好的教育。这些也是由需求推动的、由市场推动的新型城镇化。

胡葆森：我认为应该发挥民间资本在新型城镇化建设中的作用，进一步落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，放宽民营资本市场准入标准，实施更具针对性和可操作性的鼓励政策，支持民营资本进入到铁路、市政、金融、能源、电信等各个领域，在投资审批、土地、财税扶持等方面给予民营企业公平待遇，吸引更多的社会资本参与新型城镇化建设，形成政府与社会力量共同推动城镇化的发展机制。

参与采写整理：杜丽娟、童海华、刘永、谭志娟、马献忠