七大构想：设问国企改革方案

七大构想：设问国企改革方案

【构想之一国企改革如何坚持正确方向】

北京新世纪跨国公司研究所所长王志乐：

国有企业改革应防止自身的异化

在国企的问题上一直有两种舆论偏差，一种是把国企全盘私有化，这种说法有点着急，国企有部分内容是可以私有化或者说让别的所有制形式进来，但有的行业还是不能全盘私化。另外一种偏差就是把国企固定化，认为国企是共产党的执政基础，这是改革开放前的一种说法，比较传统。共产党的执政基础不能用所有制来讲，共产党的执政基础应该是人民的信任，人民不信任，就谈不上是基础，比如说苏联，它原来很多是国企，但人民放弃了它，也就构不成执政基础。

所以，我个人认为，还是应该按照三中全会的思路，使市场在资源配置中起决定性作用来推进国企改革。

股权多元化是一种市场起决定作用的做法。我们应该回头看一看哪些还没有实现让市场起决定性作用，哪些还不符合三中全会决定的精神。

比如说垄断，过去我们对此没有特别关注，已经习以为常，但如果按照三中全会决定的精神，垄断就违背了市场经济精神，即使国家给予了某些国企以特殊的经营环境，它也应该按照市场规则来做。国家本来给予了某些国企一个经营规则，是让他们为公众服务，但有的企业拿到了资源以后，没有按规则来做，比如说三大电信的垃圾短信，居然能够跟制造垃圾短信的分钱，这让人不可思议。

还有最近见诸媒体的中石油，居然变成了一个家族的利益输送方，这是不可思议的。现在国企雇佣的员工越来越少，很多业务外包，国企解决就业的一面光环不再，还有其被普遍诟病的高薪问题。最近一个官员抱怨说一个部级官员一年挣20万太少了，意思是一些国企的普通中层就能拿到这个数，官员挣得太少了。但据我所知，很多民营企业和事业单位是达不到这个数的。所以，老百姓完全有理由质问，你们把国企变成什么了？

有的国企已经变成家族企业，暴露出的很多问题触目惊心，应该反思。

国企说给国家创造了多少利润，如果刨掉享受的低息贷款和无偿拿到的地块，还有很低甚至没有的资源税，其利润就大打折扣，甚至是亏损。

如此，就应该研究在国企改革中怎么样让市场起决定性作用。

最近一些央企在混合所有制方面都有些动作，但挺难的。在公司治理没有搞好的前提下，下游的混合所有制很难。央企为什么会沦为为一个家族服务的局面，就是他们打着为国家的旗号，高管和经理依然由国家行政任命的前提下，没有按照现代企业规则来做。这种情况下，引进民资，不为股东负责，只为某些领导人负责的情况下，入股的小股东的风险是非常大的。所以，在公司治理没有解决的前提下，引进所谓的资金并不是十分让人放心的。

国企在面临这么多问题被披露的情况下，下一步应该按照三中全会的精神，加快市场化改革。现在的国企已经异化了，不是某个管理层腐败，而是整个机制都坏掉了。不是为国家为人民服务，而异化成完全为个人家族服务了。国企再不改革，是很危险的。全球很多大公司为了遏制公司的异化，做了很多工作，中国的国企也应该在这方面努力。 （本报记者王敏）

【构想之二如何优化国有经济布局和结构】

中国企业研究院首席研究员李锦：

国有经济七大领域将进一步优化

本报记者蒋皓

3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时指出，“增强各类所有制经济活力。坚持和完善基本经济制度；优化国有经济布局和结构；加快发展混合所有制经济……”

对此，中国企业研究院首席研究员李锦在接受《中国企业报》记者采访时表示，“总理的报告把‘优化国有经济布局和结构’这句话放在‘发展混合所有制经济’之前是有深意的，因为它是混合所有制的前提和基础，决定了哪些领域是可以退出的，哪些领域是可以放开的。”

那么，具体哪些领域可以放开？李克强总理在政府工作报告中表示，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等七个领域，向非国有资本推出一批投资项目。

“央企处于竞争领域的78个企业，在不同程度上都让民营经济进入。”李锦表示，“国有经济将收缩在核心领域、关键行业。大的趋势是这样，但收缩到什么程度?按我的理解，央企应该保持控股50个左右，现在113个央企今后5—7年可能收缩到50个左右，这是一个合理的趋势。”

国有经济“优化”是向重点领域、关键行业集中，一些产能过剩的企业要甩掉“包袱”，尤其是钢材、水泥、玻璃行业。让民资进来，让民资控股，这也是一个趋势。“关键领域占领、巩固、提高，一般领域放开，一些产能过剩的领域直接交给民资控股。”李锦说。

李锦说，“今年在铁路领域的布局是最为开放的”。他预测央企的二级、三级子公司将出现民资大量进入的状态，最为突出的布局应该在铁路领域，包括铁路物流、仓储。而实施铁路投融资体制改革，为民间资本提供大显身手的舞台。

记者注意到中国石化此前发布公告称，公司将率先启动央企混合所有制改革，对油品销售业务板块进行重组，引入社会和民营资本参股，比例不超过30%。中石化的这一表态，也让外界对于民资有了更多期待。

“对民资进入一些特许经营领域的办法今年都要拿出来。”政府工作报告起草组成员之一向东强调。

据悉，广东国资计划引入民资超1000亿。“地方上要先行先试，目前广东的幅度是最大最快的”，李锦评价说。

全国两会前夕，广东省省属企业与民间资本对接如火如荼。广东省属企业签约项目10个，引入民间资本超过500亿元；推出了首批54个项目，计划引入民间资本超过1000亿元，涉及交通运输、建筑建材、冶金矿产、贸易、电力、旅游休闲、房地产开发、金融投资、医疗卫生、信息、物业管理、环保绿化、专业技术服务等13个行业。

深圳市国资委相关负责人表示，深圳市将打造“开放性国资”和“创新型国企”，率先探索，大胆先行。

据记者了解，深圳将进一步推进国有资本从竞争性领域的劣势企业退出，优化国有经济布局，打造以基础性产业为主体、金融、准金融等现代服务业和战略性新兴产业为“两翼”的“一体两翼”特色产业体系，形成85%的国有资本集中于“一体两翼”的产业布局。

“除了承担政策性功能或特殊平台功能的少数企业，研究推进其他企业特别是集团下属企业的产权主体多元化，大力开展资本运作和资源整合重组，经营性资产证券化率达到60%以上。加快推进基金群战略，放大国有资本杠杆，提高国有经济的活力和影响力。”深圳市国资委相关负责人告诉记者。

【构想之三如何发展混合所有制】

北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华：

混合所有制只能在竞争性领域推行

一般来说，国有企业可分为公益性、自然垄断性和竞争性三类，其实还应该加上稀缺资源垄断性国有企业。那么，哪类国有企业适合改制并发展混合所有制企业呢？

毫无疑问，公益性国有企业是不适合的，因为混合所有制企业的目标是利润最大化，如果追求公益而不盈利，那么国家以外的经济主体就不会参股进入，因此，公益性国有企业只能由国家独资经营。

自然垄断性国有企业具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此该类产品或服务一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。如果国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的成本大幅度上升，进而影响消费者福利的提高。显然，对这类企业，也不适合于发展混合所有制经济。

对于稀缺资源类（仅对国内资源而言）企业，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定，这意味着企业能赚钱；为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。因此，这类企业也应该像自然垄断企业那样，必须由国家来垄断经营，而且也必须实施严格的成本控制。

以上三类国有企业属于国家“合理”垄断的范畴。既然这三类国有企业不能发展混合所有制经济，这意味着，混合所有制经济只适合在竞争性领域推行。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业，严格来说，将它称为国有企业是不太严谨的。因为企业存在多元股东，而不是国家一元股东，只不过国家股份居多数而已。至于国家没有控股而只是参股的企业，则更不能归属于国有企业范畴，只能纳入非国有经济或民营经济范畴。

在竞争性领域，国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），不过，前提是政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让它们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。

对于国有控股的混合所有制企业，因为处于竞争性领域，因此政府不应干预，政府或者国有股东作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息和红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业应逐步减少。

对于混合所有制企业（包括国有控股的混合所有制企业）来说，不存在再分类改革和分类治理的问题。既然混合所有制企业存在多元股东，那么按照现代企业的公司治理规范，企业的各个股东在法律地位上是平等的，或者说，各个股东具有平等参与公司治理的权利，只是他们的投票权存在一定的差异。国有股东尽管是第一大股东，但不具有特别的权力。

（本报记者万斯琴）

【构想之四如何完善现代企业制度】

著名经济学家、中国智库高级研究员金思宇：

重视和发挥董事会

与职业经理人的作用

党的十八届三中全会《决定》提出：健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。公司法人治理结构的核心是董事会制度。全面深化国有企业改革，必须在健全公司治理结构、完善现代企业制度上下功夫，并作为一项重中之重的任务和制度创新来抓。

应该说，国务院国资委和地方国资委经过十一年来的探索，基本形成了一套具有中国特色的现代企业制度的制度安排，为下一步深化和完善现代企业制度、推进国有企业改革进一步深化奠定了良好的基础。

但是，我们应当清醒地看到，目前国有企业集团层面的公司制股份制改革还比较滞后，公司治理结构还很不完善。即使已经建立起来的董事会也还有不规范、内部人控制、决策不够科学、效率低下的现象，董事会的权利和责任还没有真正落实到位，经营机制还不能满足市场竞争的需要，经营业绩还不能让出资人或股东们非常满意。这些问题，我们必须高度重视，下大力气加以改进。

按照现代企业制度要求完善公司治理结构，需要我们做几件事：一是坚持几个原则，现代企业制度下党组织仍然要发挥政治核心作用；二是健全公司治理结构的过程中要根据我们的公司法和职权法令，对公司治理做出法律上的规范和制度上的安排；三是转换经营机制的同时完善公司治理，既要解决体制上的问题，也要解决机制上的问题，按照市场在配置资源中起决定性作用的原则，必须建立企业管理人员市场化聘用的比例，建立市场化退出机制，探索建立职业经理人制度。

此外，还要严格规范企业高管人员的薪酬水平，职务待遇、职务消费和业务消费，因为这是饱受社会诟病的，建立健全根据企业经营者经营管理绩效、风险、责任确定薪酬，这一点非常重要，要不断完善企业薪酬的约束机制，要研究建立市场化薪酬协商机制，我们全球公开选聘的管理员，却无法实施市场化的薪酬，也就是说在政策层面上规范，让贡献和回报成正比。

与此同时，我们要根据国外的经验来说，完善董事会建设，国内外都比较重视，如瑞典在这方面的经验比较规范，人员规模、构成、选拔、薪酬都有严格规范，虽然我们国资委有很大进步，但我们董事会人员构成更强调政治上是不是可靠，我们选聘董事会特别是外部董事是一些退下来的同志，这样的话可能会造成外行来领导企业，国外考虑董事会构成，除了重点考虑深谙企业经营的优秀人才外，还更加重视综合考虑成员能力结构、年龄结构、性别结构、知识结构等，国外董事会的人员选拔和匹配有严格规定，有一个机构专门负责董事会的提名和选拔，有专门人员负责协调和管理，经过提名后上报股东大会，通过后，还要在网站上公示，我们要参考，还有一点他们还强调高比例的外部董事，外部董事占大多数，他们主要来自私营企业、金融机构、高校、公务员董事，工会推荐的董事，大多数国有企业董事都是兼职的，包括董事长，国有企业大部分是董事会任命，职业经理人不但任本企业董事会职位，薪酬水平由股东大会决定，在企业年度报表中列出，有明确的考核体系，我们没有考核薪酬的规范和公开透明的管理事项，我们外部董事的履职效果没有评估。

我们要做强做大国有企业，必须要建立完善现代企业制度，总体来说国有企业整体实力显著提高，2013年世界500强，一共95家，国有企业75，中央企业42，总的来说比例不是很多，我们国家的国有企业具备了同跨国公司竞争的实力，但公司管理水平有待提升。公司治理和企业管理是企业协调运转的不可或缺的两个轮子。把健全现代企业制度当做重点来抓，还有就是说积极探索职业经理人制度，发挥企业家精神，我们在这方面做得还不好，加大国有企业高管人员市场化选聘力度，逐步建立国有企业职业经理人选聘制度，在更大范围选聘，进一步解放思想，把真正懂管理的职业经理人选拔上来，不用怕他政治上不够强，让董事会、党组织监督管理他，不要对他过度苛刻要求，只要他执行董事会决策就行，充分发挥市场化的作用，才能增强国有企业作为市场主体的活力和竞争力。 （本报记者万斯琴）

【构想之五如何完善国资监管体制】

清华大学社会科学学院战略新兴产业研究中心主任吴金希：

把国资监管贯穿到改革全过程

现在存在一个现象，就是把混合所有制改革与国资监管分割开来，似乎是彼此不相连的两个方面。其实不是这样，两者是相互联系的。搞混合所有制必须要让监管走在前面，把国资监管贯穿到混合所有制发展的全过程，不能等到混合所有制完成以后再去监管。以近期势头最为强劲的广东省的混合所有制改革为例。前几天，在广东省省属企业与民营企业对接会上，广东省属企业与合作方签约了10个项目，引入民间资本超过500亿元；推出了首批54个项目，预期引入民间资本超过1000亿元，涉及了交通运输、建筑建材、冶金矿产、电力、旅游休闲、金融投资、医疗卫生等13个行业。这是继中石化打响第一枪以后，形成了一个高潮。这么大一个动作，监管不到位，就可能造成混乱。

我们注意广东的监管有两种做法，很值得称道。一个是混合所有制在评估股权时成立第三方评估委员会，明确产权制度。过去我们有过很多教训，在混合所有制发展的过程中，不管是九十年代的企业改制还是俄罗斯等国的教训，都是把国有资产低估，从而造成国有资产的流失。而现在广东省提出的成立第三方评估委员会，应该是由国资委出面，这就标志着监管步骤紧随改革进程，不是事后监管，而是提前监管。把监管贯穿到混合所有制发展的全过程，尤其是混合所有制“混合”的过程，这是对国资监管一个创新。

广东的混合所有制监管还有一个新的特点，就是规定民营资本超过50%就取消国企的待遇，按民企来管理，这是对混合所有制管理的一个变革。国资在股份混合中第一次划出来一条线，按控股的多少来规定管辖的主体与客体范围。

目前，国企改革已经进入深水区，这一现状对国资监管方式方法提出了更高要求。在今年两会上，政府工作报告将国资监管列为2014年改革的重要任务。从总理工作报告看国资国企改革的深化，无疑会是今后国家经济改革的一个最重点领域。

我认为，未来国资国企改革将沿着四个方向发展。一是政府部门和国资监管部门回归本位，只管资本，不去干预企业法人财产权和自主经营权，应该由企业管理的工作事项全部交给企业，进而解决管得过多过细的问题；第二点就是组建或改建国有资本经营公司，国资委履行出资人职能，对国有资本投资运营公司进行监管。第三点就是完善干部管理体制改革，完善董事会建设，建立起职业经理人制度。逐步切断公司董事长和总经理的关系，让所有权和经营权真正分离。第四点就是根据国有企业所处的不同领域、业务属性、目标责任、市场地位等进行科学的分类，并对国有企业的功能进行准确定位；探索分类推进改革、分类加强监管等措施，有针对性地推进国企改革和结构重组。公益性的国有企业采取特许经营政府监管，经营性的国有企业改革方向实际上就是混合所有制。

在总理的工作报告中，我们还看到这样的表述，制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公共事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。这两个文件非常重要，一个文件是讲让出，一个文件是讲进入。制定文件的过程实际上就是国资监管的过程。我们看到，监管已经与混合所有制改革结合到一起来了。

（本报记者赵玲玲）

【构想之六国有企业应如何进行分类】

国务院发展研究中心国有企业研究室主任张政军：

鼓励地方先行试点国企分类改革

本报记者蒋皓

“对于国有企业应该实施分类管理，这是当下改革的一项任务。”国务院发展研究中心国有企业研究室主任张政军对《中国企业报》记者表示，国有企业存在差异性，这就有必要从宏观方面予以分类，按国企的不同定位，使改革措施更具针对性。

“不进行分类就明确不了不同领域的国有资本目标，改革就没有办法展开。”张政军说。 他进一步指出，“国企改革，下一步应该鼓励地方进行国企改革创新。”

两会期间，全国政协常委、经济委员会副主任、工业和信息化部原部长李毅中表示，对于绝对控股、相对控股、不控股等不同国企的改革，国务院国资委正在研究，采取分类管理和分类监管，这是国企改革的一个很重要思路。

全国人大财经委副主任委员、前国资委副主任邵宁明确提出，“国有企业将实施分类改革。”他指出，要根据国有企业的不同性质实施分类监管和体制改革。对于要承担社会保障功能的公益性国有企业，改革方向是自然垄断的行业“实行以政企分开、政资分开、特许经营，政府监管为主要内容的改革”。

张政军认为，借鉴国际经验，可将我国国有企业划分为三类：完全商业化或市场化的国有企业；商业化运营但有一定战略利益的国有企业；以产业、社会、文化、公共政策等目标为主的有特殊职能的国有企业。

“地方可能会有一些先行的创新尝试，地方国企可能没有中央国企规模大，但覆盖面却有一定的代表性。地方国企很大一部分是围绕地方的公共产品、城市经营运行而发展成长起来的。分类管理，如果从中央政府的层面进行分类监管，有可能会遇到较多争议。但地方可能更注重监管的效率，或者更注重地方的经济目标、公共产品的提供等目标的实现。”张政军说。

此前，上海市政协委员、上海市国资委副主任林益彬告诉记者，目前对上海市国企的分类已经完成。分下来的大概情况是，上海国企中，竞争类的企业比重最大，公共服务类的比较少。诸如上汽集团、上海电气集团、上海良友集团、百联集团等，都归于竞争类企业。上海申迪集团、上海申虹公司等归于功能类企业，而诸如申能集团、上海交运集团等，则是公共服务类企业。

按“上海国资国企改革20条”所述，上海国企将分为三类：竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业；功能性企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。

林益彬称，针对这三类国企，将会有具体的监管办法，目前正在酝酿中，“包括公司治理结构方面，考核导向方面，不同类的企业并不同。”

【构想之七如何组建国有资本投资运营公司】

中国政法大学中国资本研究中心主任刘纪鹏：

组建国资经营公司从四方面入手

刘纪鹏：我认为，应该从四个方面入手组建国资经营公司。

一是通过国有资本经营公司来实现国有资产管理的优化。

国有资本经营公司是“在国资委和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本经营的特殊形态的法人”。国有资本经营公司作为连接国有资产管理部门和国家出资企业的中枢，在国有资产管理中处于承上启下的地位，一方面接受国有资产管理部门的委托保证国有资产的保值增值，另一方面作为参股企业有股权的代表行使国有股东的权利。

具体而言，国有资本经营公司有三大特点：

第一，国有资本经营公司原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。这个层次发挥承上启下的作用，既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资产出资人的作用，例如通过向控、参股企业派驻董事行使重大人事任命权。

第二，国有资本经营公司采用纯粹控股方式，主要是从事产权经营活动，自身并不直接从事商品或劳务经营活动，本身不参与具体经营。如中国当前的汇金公司、新加坡的淡马锡公司。

第三，国有资本经营公司既可新设，也可从集团公司改造而来，对于一些重点领域的国企集团改造成国有资本经营公司之后，在差别化考核机制、重点支持等导向下，会通过行业并购、海外收购等方式加大国际化发展和产业整合力度。处于竞争性领域但具有国家战略意义、符合产业转型升级导向、已有一定国际化经验的集团，如高端装备制造等领域，预期未来将成为推进国有资本运营的首选。因此，国有资本运营将成为未来国资管理模式的突破口。

二是进一步完善国有资本经营公司董事会制度。

国有资本经营公司董事会成员可以按照执行与非执行划分为执行董事和非执行董事。非执行董事不参与企业经营，包括两类：一是股东非执行董事，二是非股东非执行董事（独立董事）。

股东非执行董事是指由出资人依法向企业派驻的，具有国家公务员身份，不在公司担任具体执行职务的董事。

独立董事指由没有任何股东背景及与公司业务关联关系的社会知名专家担任，独立于所受聘公司及其主要股东的非股东非执行董事。

执行董事是指在公司高管层中担任执行职务的董事，是从社会公开招聘的职业经理人。

三是建设国有资本经营公司专门委员会。

专门委员会是董事会发挥作用的重要支撑，董事会下设若干专门委员会，在董事会决策以前，开展专门的调查和研究为董事会提供方案和建议，保证董事会重大决策的科学性和合理性。

国有资本经营公司董事会下面可设以下三个非常设委员会：

第一是战略决策委员会。由执行董事、股东董事、独立董事组成，由董事长任主任。

第二是提名与薪酬委员会。由股东董事和独立董事组成，由独立董事担任召集人。

第三是审计委员会。由股东董事和独立董事组成，并由独立董事担任召集人。

四是设置国有资本经营公司一般职能部门。

国有资本经营公司一般职能部门的设置关键是处理好三对职能部门的关系：首先是人力资源部与外派董事部。其次是产权管理部与投资发展部。再次是战略规划部与财务预算部。此外，包括法律事务部和审计稽核部是承担法律、财务等基础工作的职能部门。

（本报记者王敏）